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中国生态环境损害评估和法律机制专题研讨会

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如何推进环境损害评估鉴定与赔偿修复?

2012-02-22 04:30 来源:环境保护,2010,(8)

於方1、王金南1,王灿发2、杜光秋2

(环境保护部环境规划院;中国政法大学)

目前国内还没有针对环境污染损害及其造成的经济损失开展过专项工作,缺乏一套科学的环境损害评价方法和相应的法律保障和制度体系,使环境污染事件的损害评估和环境资源的修复难以开展,也使环境污染犯罪案件的刑事量刑和民事赔偿缺乏依据。为此,环保部与司法和立法等相关部门应加快开展环境污染损害评价、损害赔偿与环境修复等基础性研究工作以及行政司法建设与政策和立法进程。

开展环境损害评价与赔偿修复的必要性

目前的环境污染损害赔偿工作面临行政职能没有界定、环境损害修复立法缺失、环境损害评价无人开展、环境纠纷处理无据可依、环境污染损害难以赔付的窘境。由于政府部门缺乏对环境损害评估鉴定和赔偿政策与司法保障制度的通盘考虑,环境损害评估鉴定和赔偿的技术、法律、组织和资金保障体系远远滞后于处理环境损害案件的实际需求。因此,重新审视环保职能和环保立法,加强环境损害评估等基础性工作以及环境损害赔偿的法律效力,已经成为环保和相关司法部门的重要任务。

环境损害纠纷案件日益增多,管理部门的现实需求强烈从近年我国环境污染事件的发展趋势来看,经过30多年“三高一低”粗放型的高速经济增长期,我国目前已进入环境污染事件的高发期。从我们与基层环保法庭、环保部门以及法律援助等非政府组织的交流和反馈的信息来看,由此所引发的环境污染民事赔偿案件也日益增加,各级环保和司法部门对环境污染损失评估方法、工作程序、权威的评估机构、相关立法有强烈的现实需求。2008年原国家环保总局与中国保监会联合发布《关于环境污染责任保险的指导意见》,但由于环境损害评估技术的缺乏使该《意见》仅停留在“指导”阶段;目前正在起草的《侵权责任法》(草案)设专章对环境污染责任做了规定,但相关法律条例只对因环境污染所导致的人身和财产损害赔偿的民事责任作了规定,对环境资源以及相关刑事责任没有任何约束。预计随着这项法案的正式颁布,有关环境民事赔偿的诉讼案件可能剧增,对环境污染损失评估鉴定与赔偿修复的技术、行政和法律需求非常急迫。

损害评价鉴定能力薄弱,技术与工作体系亟待建立环境损害评估鉴定能力薄弱表现在5个方面:第一,技术体系尚未建立,包括范围认定规则、损失计算指南、数额计算标准等在内的系列技术规范需要一一制定并逐步完善;第二,评估鉴定工作组织体系没有形成,国家没有赋予环保部开展环境损害评估和赔偿修复的职能,导致地方环境损害评估无从开展;第三,没有专业的环境损害评估鉴定机构和资金人员保障,由于对于开展环境损害评价的责任主体没有明确规定,鉴定结论五花八门、真伪难辨,评估结果缺乏科学依据,司法裁决无据可依,受害方利益不能得到保障,更多的情况是由于没有资金和专业技术人员,根本就不开展环境损害评估;第四,环境损害风险评估尚未列入工作日程,环境损害风险评估是开展环境损害评估和制定环境修复赔偿方案的基础性工作,随着未来污染场所问题的大量出现,制定环境损害风险评估标准、建立专业的环境损害风险评估机构将成为一项非常重要的工作;第五,缺乏开展环境损害评估、鉴定和处理的专业技术和司法人员队伍,应该着手建立国家和省两级环境污染损害评估鉴定培训制度,为这项工作的开展奠定最基本的人力资源基础。

损害评估技术体系繁杂,需要专业技术机构矛以指导开展。环境污染事件的特点是影响范围广、因果关系难确定、损害评估难度大,特别是非经济损失以及对生态和环境资源本身的损害。由于环境类“准公共物品”直接市场价值的缺失,导致以机会成本、防护成本作为环境替代价值和通过人群调查获得的环境支付意愿价值等作为环境损害评判标准难以得到广泛接受,特别是作为赔偿判定依据时,往往引起较大争议。我国目前还处于社会主义初级阶段,环境资源有价的概念还没有得到广泛认可,比较前沿的评价方法还不适宜推广使用。因此,成立专业的环境损害评估技术研发机构,逐步建立一套符合中国国情的环境损害因果关系鉴定与损害评估技术方法体系,开发相应的环境污染损害评估工具、建立基于环境风险的环境管理体系,并指导全国环境污染损害评估、鉴定及后续赔偿工作的开展,是当前极为迫切的一项任务。

损害赔偿和修复近乎空白,需要尽快建立制度保障体系开展环境损害评估的最终目的是使国家和人民群众的人身财产损失得到赔偿,受损的环境资源得到补救或恢复,使国家、社会和公众的环境权益得到保障。目前除了狭义的经济损失在相关法律中得到体现外,环境损失的赔偿、纠纷的处理、责任的认定、环境资源的修复既没有明确的管理机构,也缺乏相应的法律制度规范,从职能界定、组织体系、人员队伍、制度规范、到法律体系和赔偿修复资金筹集等保障制度和措施近乎空白,从而导致人民财产和人身安全受到侵害、环境违法行为无法得到应有的惩处、环境纠纷案件处理不当引发社会动荡、受损的生态环境资源难以修复、国家环境安全受到严重威胁。因此,目前环境保护部需要成立专门的环境污染损害评估与鉴定的技术研发与管理机构,从环境损害评估技术方法规范的制定、环境损害评估鉴定工作体系的建立、环境损害赔偿与修复制度的构建、相关司法和资金组织保障体系的建设等方面对这项系统性的工作给予全面考虑,协助环保和司法部门处理好当前的环境污染突发事件,为今后环境污染损害事件有序、高效、满意的解决打下基础,为环境友好型社会和社会主义和谐社会的创建,以及生态文明与环境可持续发展目标的实现提供技术和制度保障。

开展环境损害评价与赔偿修复的具体建议

我国的环境污染损害评估和赔偿工作在技术、组织和制度体系建设方面才刚刚起步。从已有的相关法律条文来看,关于环境损害评估与赔偿的法规条例仅涉及人身和财产等传统损害,未涉及环境资源;同时,还存在立法和司法体系相互矛盾、环境纠纷处理和赔偿立法缺失等问题。评估方法和工作组织基本上还是空白。为从根本上改变目前环境损害评估与赔偿工作的不足,建议从建立机构、制度完善和能力建设3个方面推进我国环境污染损害评估与赔偿工作。

设立环境污染损害评价管理机构

借鉴国外类似机构的运作和管理模式,结合我国国情,建议建立国家级和省级环境保护主管部门上下联动的管理模式——“一元两级”的管理模式。即环境保护部和省环保局分别设立环境污染事故损失鉴定和评价方面的专门技术中介机构,由环境保护部制定并发布相应的鉴定标准和技术规范,并由国务院授权环保部负责评估机构的资质管理。从业单位及个人都需要相应的专业技术及资质要求。

国家级的评价管理机构  主要负责全国环境损害评价与鉴定机构的统一管理、资质审核、技术规范制定、执业资格培训以及重大和跨区域环境损害案件评估与恢复措施制定的咨询服务。主要职责与工作范围包括:一是为环境污染损害事件的评估和处理提供政策制度支持:协助环保部制定与环境污染损害鉴定评估与赔偿恢复相关的技术文件和管理办法,组织制定环境风险管理的相关标准与导则,协助司法部门完善相关法律法规;二是建立环境污染事件预防、损害评估和修复规划工作平台:建立全国重大环境污染事件与重点污染区域数据信息平台,研发并建立环境损害评估与风险管理决策支持平台,制定全国和区域流域范围的环境修复规划;三是开展环境污染损害评估鉴定与赔偿修复管理理论体系与技术方法研究:突发性环境污染事故损害和累积性环境污染健康与生态风险的鉴定、评估与赔偿的技术方法与管理制度研究,环境污染防治与修复规划理论方法研究,基于风险的环境管理政策研究等;四是面向社会开展重大环境污染事件的损害评估及恢复咨询:组织制定环境风险评价与环境修复计划技术标准,对重大环境事件提供评估与修复计划制定咨询工作;五是行业发展规划与环境损害鉴定评估资质认定和管理:制定行业发展规划和从业标准,进行环境损害鉴定评估资质认定和管理,组织开展全国性的技术培训,建立并管理全国性的环境污染损害评估与鉴定专业网络体系。

省级环境损害评价与鉴定机构负责本省内环境污染事件的损害评价与鉴定工作,主要职责与工作范围包括:一是开展本省辖区内环境污染事件的损害评估与鉴定工作,主要依据行政处理或司法裁决委托书开展相关工作;二是制定环境污染事件的环境损害修复方案;三是开展环境修复全过程的跟踪监测,编写修复评估报告;四是参加国家环境损害评价管理机构组织开展的相关培训与会议,及时掌握最新的损害评价与修复方法。

健全并完善环境污染损害评价和赔偿立法

目前关于环境损害评价与鉴定基本无立法可循,同时,现行有关环境损害赔偿及其纠纷解决的立法也采取分散立法的模式,有关规定大量分散在民法、民事诉讼法和环境立法等各种不同性质的法律当中,不但立法体系零散,立法模式也不能体现环境损害赔偿的特殊性,而且立法体系内部还存在着矛盾冲突。因此,完善相关立法体系就成为首要任务。建议在环境立法体系内完善环境损害赔偿及其纠纷处理的法律制度,并且采用实体和程序一体规定的专门立法模式,建议法律名称可以为《环境损害赔偿法》,该法主要解决在实践中最难解决、在立法上也最有特点的环境纠纷处理和损害赔偿问题,而不应当是一个全面的环境责任法。

考虑到国家立法规划的安排,《环境损害赔偿法》从纳入国家立法规划到具体立法的颁布实施不可能一蹴而就;同时,环境污染损失评估在我国还是一个新生事物,在环境损失评估和赔偿制度建立初期,由于处于探索阶段,不可避免地会遇到纷繁复杂的问题,而法律具有僵硬性的缺陷,不可能对相关问题做出有效解决。因此,在具体操作中就需要拓宽思路,可以考虑通过政策引导逐步向法律规制过渡。

具体来看,目前应尽快以行政政策手段出台相关规范和标准。这些规范和标准涉及:一是关于环境损害评价范围与环境损害评价方法的规定或标准;二是关于环境污染损害评价方法的规定或说明,使环境损失评价有据可依;三是关于行使“环境损害”救济权主体的规定,明确政府相关公共部门开展环境损害评估与修复的行政监管和执行职能以及具有环境公益诉讼资格的主体;四是关于环境损害评估管理的规定或办法,对评价程序、临时性评价机构的设置及其法律地位及工作人员的任职条件等做出指导性规定;五是关于环境损害评估工作监督机制和责任追究机制的相关规定;六是关于环境损害风险评估的技术规范与标准体系;七是关于开展环境损害修复工作的技术规范与后评估标准体系,以及指导国家这项工作开展的指导性意见等。

加强环境污染损害评价与赔偿的能力建设

技术支撑体系的建设  从技术支撑体系的建设来看,应该抓好3项工作。第一,以技术支撑部门为依托,建立松散的多部门联席工作机制。尽快成立环境污染事故损失评价管理机构或技术研究中心,以该机构为载体,一方面从技术层面广泛联合相关研究机构和大专院校,改变力量分散的局面,形成合力开展专项研究;另一方面,以该机构为媒介,定期邀请相关部门的领导与专家召开工作会议,尽快实现研究成果的应用转化。第二,开展专项研究,确保环境损害评估与鉴定工作取得较快进展。目前相关部门还未就环境损害评估鉴定与赔偿修复开展过系统深入的专项研究,有关研究课题的深度和广度不够,各自为战、重复工作的情况屡有发生。为此,应分别就环境损害评估鉴定与赔偿修复的能力建设与基础科学问题设立专项研究,建立一套完整的环境污染损害评估技术方法体系、环境污染损害风险等级评定方法、环境损害修复标准以及相关的法律和工作制度体系。第三,充分利用国际合作平台,确保技术和工作体系的先进性。经过五六十年的发展,发达国家已经在环境损害评价与修复技术方法、工作组织程序、法律制度体系、赔偿修复机制等方面形成了一套比较成熟的做法,我国这项工作的开展完全可以从更高的起点统筹规划,充分利用国际合作平台,建立一套既与国际接轨、又适应国情的技术和工作制度体系。

人员资源储备  从人员资源储备来看,我国的环境污染损失评估工作刚刚起步,许多评估方法和技术还处于开发阶段;加之我国区域经济发展水平差异大,各地方的执法人员专业素质参差不齐,目前开展环境损害评价鉴定与赔偿修复工作面临严重的人员不足、技术能力不够的问题,无法保证评估方法和评估技术得到合理应用。因此,为了促进环境污染事故损失评估的有序开展以及相关技术作用的充分发挥,在形成一套比较完整的环境污染损失评估方法和技术后,应当及时启动专项技术培训,以提高地方环境损失的评估能力。

资金需要  从开展环境损害评估鉴定与赔偿修复的资金需要来看,3个方面需要大量的资金支持:科研经费支持;能力建设经费支持;赔偿修复经费筹措。从资金渠道来看,科研和能力建设应该主要依靠国家和地方财政或科研经费支持,技术制度体系研究以及培训等能力建设也可以通过技术能力援助或国际合作的方式申请国际援助项目,环境修复的资金来源渠道可以更加广泛,特别是老污染源的修复经费无法完全依据“污染者付费”原则筹集,这部分经费将更多依靠社会化模式予以解决,具体包括环境污染责任保险、行政给付、企业互助基金、专业化赔偿修复基金等多种模式,不同模式其资金渠道和支付主体不同;从资金安排来看,作为基础性工作,科研和能力建设经费国家应优先考虑安排,同时积极争取国际合作项目支持;对于行政给付和专业化赔偿修复基金这两种社会化模式,其主体资金也需要国家和地方财政给予考虑,同时,辅之以其他社会化投融资方式。

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