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跨流域生态补偿要闯几道

2012-02-08 09:12 来源:中国环境报

新安江是我国实施跨省大江大河流域水环境补偿机制的首个试点,面临着上下游之间利益如何平衡、监测指标和标准如何制订、共建共管共享机制如何搭建等诸多"瓶颈"。

在浙江和安徽两省经济迅速发展带来的压力下,千岛湖的水质正在由贫营养化进入中营养水平并向富营养化转变,为蓝藻暴发提供了物质条件。特别是在2010年5月,部分湖面曾出现了蓝藻异常增殖现象,这为千岛湖的生态状况敲响了警钟。

为探索建立适合我国国情的跨省流域水环境补偿机制,以及保护好千岛湖这盆清水,2008年以来,财政部会同环境保护部积极推动建立新安江流域水环境补偿机制试点工作。

2010年12月,两部门正式将新安江流域水环境补偿作为全国跨省大江大河流域水环境保护的首个试点,当年拨付启动资金5000万元,并于2011年3月正式实施。

跨省流域水环境保护,往往涉及行政、经济、法律、社会管理和水利技术等多方面问题,面临着诸如上下游之间利益如何平衡、监测指标和标准如何制订、资金来源如何确定、共建共管共享机制如何搭建等诸多“瓶颈”。

在2011年11月召开的由国家相关部委、上下游省市相关部门参加的“千岛湖水资源保护”对口协商会上,激烈的辩论现场和焦点问题的交锋发人深思。

千岛湖现状:清澈湖水暗藏重重隐忧

在千岛湖所在地的浙江省淳安县,人们这样描述千岛湖:千岛湖源于黄山之巅的一滴露珠,万千露珠汇聚成溪,形成了新安江,而千岛湖就是新安江上那颗最璀璨的明珠。

千岛湖是新中国成立后第一个自力更生建设的大型水利枢纽工程——新安江水电站1959年建成蓄水后形成的人工湖,位于浙江、安徽两省交界处,68%以上的水来自安徽境内新安江流域。

千岛湖既发挥着重大的防洪、供水、发电和旅游功能,又承担着作为我国大型水库、湿地所具有的压咸补淡、调节小气候、降解污染、维护生物多样性等生态功能。

目前仍然是国内水质最好湖泊之一的千岛湖,自1998年以来频遭蓝藻侵袭。近年来,千岛湖水质营养状态为中营养水平,并呈加剧之势。

与此同时,千岛湖入境水质也呈缓慢恶化趋势。

据监测数据显示,浙皖交界断面水体总氮、总磷指标值呈明显上升趋势。主要受总氮超标影响,2001年~2007年,入境断面街口的水质以Ⅳ类为主,2008年已转为Ⅴ类,个别月份总氮指标曾达到劣Ⅴ类。

从反映水体富营养化水平的总氮、总磷、叶绿素a、高锰酸盐指数浓度和透明度5项指标看,2008年,街口断面总氮浓度为1.52mg/L,较2001年上升了34.5%;总磷浓度为0.026mg/L,同比上升了44.4%;叶绿素a浓度为9.4ug/L,同比上升了14.6%;高锰酸盐指数为2.10mg/L,同比上升了18.0%;透明度243厘米,同比下降了18.5%。

2010年年底,全国政协人口资源环境委员会组织部分委员和国家发改委、环境保护部、水利部有关负责人赴浙江进行了专题调研。

随团进行考察的全国政协委员卜漱和在新安江的皖浙交界处,也是上游新安江的水流入千岛湖的接口处进行查看后告诉记者,虽然千岛湖水质总体上较好,但要让这颗明珠永放光芒,现在就要开始“严防死守”。

千岛湖的现状和发展趋势已引起了各方的极大忧虑。

全国人大、政协和各方有识之士纷纷吁请将千岛湖列为国家战略水资源加以重点对待,要千方百计保住这一湖得天独厚的好水。但由于新安江流域覆盖两省,利益多有落差,水资源保护的长效机制至今未见设立,湖体水质恶化趋势依然如故。

在记者采访中,一些专家预测,千岛湖属于深水型水库,一旦遭受污染极难修复。如果不加强预防,再过几年,千岛湖将会受到严重污染,其后果将会不堪设想。

跟随调研的人们乘船行进在千岛湖中,映入眼帘的是清澈如镜的盈盈湖水,记者很难想象,这片美丽的水域下竟暗藏着隐忧重重。

关注焦点一:上下游之间利益如何平衡?

在全国政协人口资源环境委员会主任张维庆看来,新安江流域是重要的战略备用水源,是长三角地区的重要生态安全屏障。

随着新安江上下游地区发展与保护的矛盾日益凸显,千岛湖保护面临更严峻的挑战。

国家发改委副主任杜鹰指出,正是上游地区安徽省黄山市与下游地区浙江省杭州市处于不同的发展阶段,导致利益关切也不尽相同。而正是这种地区之间经济发展水平差距加大的态势,使得新安江流域经济社会发展与流域生态环境保护的矛盾更加突出。

对位于新安江上游的安徽省黄山市来说,其经济社会发展明显落后于下游的浙江省淳安县和建德市,而淳安县和建德市又是浙江省内相对落后的地区,这些地区发展经济和改善民生的任务都非常繁重和紧迫。
  工业和信息化部节能与综合利用司司长周长益在“千岛湖水资源保护”对口协商会上介绍说,“十一五”期间,尽管千岛湖及新安江流域工业经济得到了快速发展,但总体来看,工业规模偏小,在各辖区内所占比重较低。

来自工业和信息化部的数据显示,截至2010年底,黄山市拥有规模以上工业企业590户,占全省的4%左右,实现增加值101.6亿元,仅占全省的2%左右,居全省后三位;绩溪县规模以上工业企业实现工业增加值19.6亿元,在其隶属的宣城市位次偏后。

而位于浙江省的淳安县规模以上工业企业178家,工业销售产值196.9亿元;建德市规模以上工业企业823家,工业销售产值337.6亿元。这两个区域与杭州市其他地区相比也都有不小的差距。

在当前周边其它地区工业经济快速发展的带动效应下,这些地区如何在保证完成千岛湖水资源生态环境保护重要任务前提下,实现流域地区工业经济又好又快发展,成为当前需要解决的关键问题。

2010年11月,全国政协副主席张梅颖曾率队赴浙江省就千岛湖水资源保护进行了专题调研,形成了《关于千岛湖水资源保护情况的调研报告》,全面客观地分析了千岛湖水资源现状和面临的形势,提出了切实可行的政策建议。

此后,中央领导同志将调研报告批转国家发改委等部门研究,并多次做出重要批示,要求国家发改委牵头研究提出千岛湖水资源保护的综合规划。按照中央领导同志重要批示精神,国家发改委会同有关部门和安徽、浙江两省对调研报告进行了认真研究,启动了规划编制工作。

国家发改委副主任杜鹰指出,从以往湖泊治理的经验来看,作为一个跨省界的湖泊,要做好千岛湖的保护工作,首要的问题就是要处理好发展与保护的关系,以及上游和下游之间的关系。

由于新安江上下游经济社会发展存在巨大落差,上游地区产业层次较低、经济发展相对滞后、发展愿望迫切,且受财力所限,维护水质安全的压力较大;下游地区经济发达,对上游来水的水质、水量要求较高,导致浙皖两省的诉求不同、期待值差距较大,上下游区域联动、综合管理、共同保护的格局尚未形成。

另外,由于我国生态补偿政策仍很不完善,生态系统服务功能的价值没有得到体现和重视,现有的法律、法规及政策没有涉及生态补偿的条款,无法遵循共同的原则和法律法规,来指导和约束流域上下游的经济和社会行为,实现共同发展。

有专家指出,流域生态补偿实质上就是流域上下游地区政府之间部分财政收入的重新再分配过程。国内外生态补偿通行的做法是财政转移支付,而我国现行的财政体制是分灶吃饭,财政转移支付只能纵向实施,横向支付受到制约。但流域的环境和生态问题常常是跨区域性的,即使确定了补偿的标准和额度,由于财政体制的限制,将在很大程度上影响资金的筹集、调配、运作和统一管理实施难度较大。

安徽省新安江流域属于经济欠发达地区,在产业转移的大趋势下,抢抓发展机遇尤为迫切,但是流域严格执行资源节约和环保准入门槛,放弃诸多发展机会,导致发展不足,经济总量规模偏小,与下游发达地区基本公共服务水平差距较大。

据财政部经济建设司副司长张学文介绍说,近期,财政部出台的《国家重点生态功能区转移支付办法》规定,资金分配范围的重点包括全国主体功能区规划中的限制开发区域和禁止开发区域。

对此,安徽省副省长倪发科指出,鉴于安徽新安江流域的特殊性,建议国家比照国家限制开发区域政策,把相关扶持政策延伸覆盖到这一区域,增强提供基本公共服务和落实各项民生政策的能力,促进基本公共服务均等化,让上下游群众平等共享流域水资源和环境保护成果。

处于新安江上游的黄山市近几年充分发挥自身特色优势,努力形成有利于新安江水资源保护的产业结构和发展方式。在对口协商会上,一些专家提出,建议国家在政策、资金上能够体现倾斜,加大对试点工作的支持力度,通过财税、金融、土地、价格等政策引导,促进黄山在旅游、文化、生态“三位一体”的发展模式上寻求突破。

关注焦点二:生态补偿标准怎样确定?

为探索建立适合我国国情的跨省流域水环境补偿机制,从2008年以来,财政部会同环境保护部积极推动建立新安江流域水环境补偿机制试点。

2010年11月,两部门联合下达新安江流域水环境补偿机制启动资金5000万元,主要用于黄山市开展新安江水源地环境监管、实施新安江水环境保护重点工程等。

2011年3月,两部门正式启动新安江流域水环境补偿试点工作,同时安排资金两亿元,专项用于新安江上游水环境保护和水污染治理。

2011年9月底,两部门会同皖浙两省历时两年多时间研究制定的《关于开展新安江流域水环境补偿试点的实施方案》正式印发。

“实施方案5项措施充分体现了新安江流域水环境补偿工作‘保护优先、合理补偿,保护水质、力争改善,地方为主、中央监管,监测为据,以补促治’的基本原则。”张学文强调说,其目的主要是通过中央资金的投入,引导带动皖浙两省形成上下游基于跨界水质基线的补偿机制,推动两省进一步加强水环境保护的协调与合作,保持新安江流域水质稳定并力争改善。

在“千岛湖水资源保护”对口协商会上,跨界水质基线的补偿标准问题成为关注和亟待解决的问题。在采访中,与会专家表示,生态补偿机制的建立在法律支持、政策体制、技术定量、补偿方法上均存在一定障碍,生态补偿量化技术难度高。

“生态补偿要素不但包含其生态保护、污染治理投入,还涉及到对其稀缺性的评估,其影响因素十分复杂。在生态环境资源损耗尚未计入国民经济核算体系的情况下,以现有的技术水平,还拿不出能客观评价生态环境资源损失和受益的标准。”一位专家如此说。

有专家指出,与国外相比,我国生态补偿核算的研究在理论、方法上还存在很大的差距。一些关于生补偿的理论研究上,往往直接应用国外的理论和方法,没有形成自己的评估理论和方法体系;在评估核算技术上,流域生态补偿量的核算方法和技术混乱的主要原因是依据的方法和标准都不统一。

有专家指出,我国生态补偿的计量还停留于局部流域的研究上,尚未形成一个普适性的标准,有待于将诸多影响因素统一在一种计量方法之中。

安徽省副省长倪发科建议,要尽快完善生态补偿机制,合理确定水质评价和考核办法,加大资源税费用于生态补偿的比重,通过立法形式,对生态补偿的范围、方式、标准及补偿资金管理等方面,做出更加明晰的规定。

浙江省副省长陈加元认为,为确保试点工作顺利开展,建议国家层面加快建立一套科学合理的评价指标和标准体系、一套先进灵敏的监测分析预警体系。尽快建立健全由国家有关部门牵头实施的执行监督和协调处置机制。

与会专家呼吁建立污染赔偿和生态补偿评估方法的技术规范和指标体系。生态补偿机制的指标体系主要包括补偿依据、补偿要素、补偿范围、补偿标准、补偿支付模式等内容,其中补偿标准即补偿计价是生态补偿的重点。应从保护成本与发展代价、水环境质量有偿使用两个层面,构建不同水资源利用方式、不同经济地区对社会经济影响的定量分析模式,建立一套污染赔偿和生态补偿评估方法的技术规范和指标体系。

关注焦点三:如何建立共管共享机制?

众所周知,千岛湖水资源与环境保护是一个涉及上下游各方面的大课题,需要以流域的视野来统筹谋划。由于新安江流域水资源保护涉及皖浙两省以及行政、经济、法律、水利等方面的问题,在这一流域推进流域生态补偿尚存在诸多的问题。

另外,千岛湖上游横跨皖浙两省,水资源和环境问题涉及水利、环保、国土等部门,协调难度大。倪发科建议建立国家、省、市三级联动的综合协调机制,承担流域统筹规划、制定制度、协调利益等主要职能,协调解决经济发展布局、环境整治、利益调整等重大问题,落实联防联控、合力治污、保护水质等各项措施,并对实施情况进行监督检查和年度考核。

如何进一步明确和提升千岛湖及新安江流域的战略地位,统筹协调上游与下游、发展与保护的关系,探索新形式下流域管理的新模式、新机制,尚有很长的路要走。倪发科还认为,在具体操作中,建议拓展试点资金的使用范围,除污染防治类工程项目外,应加大对结构调整、企业搬迁、退耕还林及污染防治日常管护等方面的补偿。此外,目前的试点仅针对水环境质量进行补偿,建议增加水量补偿和森林碳汇生态补偿试点等。

有专家指出,流域生态补偿作为一种流域水环境管理新理念,在我国实施起来还面临许多困难,必须建立健全完善的法律、行政、政策和经济保障体系,对流域上下游地区政府之间部分财政收入进行重新再分配,建立公平合理的激励机制,使整个流域发挥出整体的最佳社会、经济、环境效益。

解决生态补偿的法律地位、明确有关税收、财政转移支付和补偿资金筹集、调配、运作和管理等政策方面的问题也成为当务之急。

在“千岛湖水资源保护”对口协商会上,与会专家建议,应依法制定流域水环境保护规划和水资源综合利用规划,明确流域上下游地区责任、权利、义务和利益,规范各类涉水行为,建立流域资源共享、生态共保、经济共赢的流域管理机制。

另外,要以建立健全生态补偿的公共财政政策为主要抓手,强化财政转移支付、财政补助、专项基金等财政政策的主导地位;加快构建生态补偿的产业扶持政策,统筹区域协调发展、提高欠发达地区发展能力;积极探索符合社会主义市场经济体制的生态补偿和环境管理制度,逐步建立生态补偿的市场化机制;以建立流域水资源生态补偿机制为主线,着重解决流域上下游水质保护与受益分离的问题。

生态补偿要做到“利益共享”

生态补偿机制是一种综合运用行政和市场手段来调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。在我国,生态补偿实践开始于上世纪90年代初期,时至今日,尽管一些地方的试点取得了成功,如河北省实施的重点流域生态补偿试点,但由于上下游生态补偿只在本行政区域内得以实施,运作较为便利,但切实可行的跨区域生态补偿机制依然步履维艰。

跨区域生态补偿机制实施的不顺畅,表面上看起来是因为跨区域所带来的实施上的诸多不利,但根源在于没有建立起一个有效调整相关方利益关系的机制体制,没有真正做到“利益共享、责任共担”。

以跨区流域为例,所谓利益共享,即源头和上游区域为保护好流域的生态环境放弃了许多发展机会,付出了机会成本,下游区域从中受益,而为了全局的长远发展,源头和上游地区应该与下游地区共享整个流域经济社会发展的成果;责任共担,要求下游不能仅仅享受上游付出巨大牺牲换来的优良环境,也要承担起相应的责任来。如果仅享受了利益而没有承担起相应的责任,上下游地区的经济社会发展差距将越来越大,生态保护的长效机制也难于建立。

因此,要从根本上破解跨流域水环境保护方面以往“说的多、做的少”的生态补偿困局,就必须正视流域之间不同的利益诉求,建立起一个基于“利益共享、责任共担”的跨流域生态补偿新模式和新机制,也只有这样才能真正找到一条惠利于上下游之间的双赢之路。

作为我国实施跨省大江大河流域水环境补偿机制的首个试点,新安江流域已经为探索基于“利益共享、责任共担”的跨省流域水环境生态补偿新模式和新机制迈出了重要一步。

试点在实施过程中制定了专门的实施方案,并确立了“明确责任、各负其责,地方为主、中央监管,监测为据、以补促治”原则,不仅明确了皖浙两省的责任和义务,而且对于补偿资金的来源、补偿范围、补偿标准、水质评价、考核方法、后期监管等都进行了制度层面上的规定。从而确保了位于新安江上游的安徽省为护送一江清水到浙江省而付出的牺牲能得到实实在在的回报,而这种回报也有助于促进新安江水环境保护。

生态补偿“知易行难”,贵在行动。在新安江进行的跨省流域水环境生态补偿试点就迈出了重要的一步。相信通过试点,建立起切实可行的跨省流域生态补偿新模式和新机制,解决好经济社会发展不同区域之间、不同利益群体之间的“利益共享、责任共担”问题,将有助于从根本上改变以往跨区域生态保护中“我花钱植树种草、他免费乘凉享受”的不符合市场规律现象,确保生态保护实现良性循环。

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