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实施占用征用林地征收森林植被恢复费存在的问题及对策措施

2011-08-10 10:41 来源:林业调查规划,2007,32 (3)

许正亮1,余泓2

(1.贵州省林业学校,贵州 贵阳 550201;2.绥阳县林业局,贵州 遵义 563300)

摘要:对工程建设中占用征用的林地以法征收森林植被恢复费是社会进步和文明的标志,也是促进生态环境建设的必然要求。文章分析了目前在实施森林植被恢复费征收过程中存在着地类分类粗放、林种划分不规范、林地类型概念不清、划分混乱、征收标志不尽合理等问题,提出了地类细分、由人民政府确认林种、林地类型细划、调整灌木林地征收标准、完善现行征收标准等对策措施。

关键词:森林植被恢复费;占用征用林地;地类;林种林地类型;征收标准

根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》的规定,凡勘察、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等各项工程需要占用、征用或者临时占用林地,经县级以上林业主管部门审核同意或批准的,用地单位必须按照国家有关规定向县级以上林业主管部门缴纳森林植被恢复费。财政部、国家林业局于2002年10月25日以财综[2002] 73号文印发《森林植被恢复费征收使用管理暂行办法》(以下简称办法),全国范围内的森林植被恢复征收统一按办法执行。办法的颁布实施,在严格依法控制各项建设工程占用征用林地,强化占用征用林地的审核和审批管理,有效防止违法使用林地,切实保护好森林资源,促进林业可持续发展等方面起到了极大的推动作用。

1 森林植被恢复费征收的意义及使用管理

1.1 意义

林地是森林植被和野生动物赖以生存的基础,保护林地和林木资源、维护生态平衡、维护生物多样性,加强生态环境建设是实现国民经济可持续发展的重要保证。我国林业正处在以木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变的重要时期,走以生态建设为主的林业可持续发展道路是我国林业的必由之路。对各项建设工程征占用林地实施征收森林植被恢复费,是社会进步和文明生产的标志,是对林业为社会发展服务的肯定和促进。实施征收森林植被费是依法加强征占用林地的审核和审批,有效防止违法使用林地,切实保护好森林资源,促进生态环境建设的必然要求。实施征收森林植被恢复费为林业的持续、健康发展提供了有力保证。

1.2 使用管理

森林植被恢复费属于政府性基金,纳入财政管理,专门用于因工程建设占用、征用林地而减少的森林植被面积进行植树造林、恢复森林植被,包括调查规划设计、整地、造林、抚育、护林防火、病虫害防治、资源管护等开支。森林植被恢复费的征收、使用和管理必须接受财政、审计部门和上级林业主管部门的监督检查。

2 森林植被恢复费现行征收标准

2.1 现行征收标准

《森林植被恢复费征收使用管理暂行办法》规定,森林植被恢复费征收标准按照恢复不少于被占用或征用林地面积的森林植被所需要的调查规划设计、造林培育等费用核定。具体征收标准为:①用材林林地、经济林林地、薪炭林林地、苗圃地,收取6元·m-2;②未成林造林地,收取4元·m-2;③防护林和特种用途林林地,收取8元·m-2;国家重点防护林和特种用途林林地,收取10元·m-2;④疏林地、灌木林地,收取3元·m-2;⑤宜林地、采伐迹地、火烧迹地,收取2元·m-2

城市及城市规划区的林地,可按照上述规定标准2倍收取。对农民按规定标准建设住宅占用林地,在“十五”期间暂不收取森林植被恢复费。

2.2 现行征收标准的特点

2.2.1 恢复占用或征用林地面积的森林植被所需要的费用越多,则取费标准就越高

按照规定,恢复占用或征用林地面积的森林植被是取费的原因,恢复所需要的费用越多,则取费就越高。宜林地、采伐迹地、火烧迹地—疏林地、灌木林地—未成林造林地—有林地,按照至少要恢复与之相同面积的森林植被的原则,投资费用相应地由造林费—抚育费—管护费等逐步累加而得,这与森林植被恢复费征收标准反映出的不同收费标准是一致,即地类不同,收费标准亦不同。

2.2.2 占用征用森林植被发挥的主导功能不同,则取费的标准亦不同

地类同为有林地(乔木林、竹林),其主导功能不同,则取费的标准亦不同。如以发挥生态防护功能或环境保护为主体功能的防护林林地,收费标准为8元·m-2,而以生产木材或其它林产品的用材林林地,收费标准为6元·m-2,这样取费体现了新时期我国林业突出生态建设的发展战略。

2.2.3 林地生态区位不同,征收标准不同

商品林中的用材林林地、经济林林地、薪炭林林地、苗圃地征收标准为6元·m-2;一般重点公益林中的防护林林地和特种用途林林地征收标准为8元·m-2;重点公益林中的国家重点防护林林地和国家重点特种用途林林地为10元·m-2;城市及城市规划区的林地按照上述同类林地标准的2倍收取。该征收标准体现了我国林业实行分类经营、分区施策的经营管理体制和发展模式,符合现代林业的经营理念和发展要求。

2.2.4 乔木林和竹林结合林种征收,其它直接按地类征收

现行征收标准中直接按地类征收的有苗圃地、未成林造林地、疏林地、灌木林地、宜林地、采伐迹地、火烧迹地,仅有乔木林地和竹林地未直接按地类征收,而是结合林种进行征收,即乔木林和竹林的森林植被恢复费分别按用材林林地、经济林林地、薪炭林林地、防护林和特种用途林林地或国家重点防护林和特种用途林林地进行征收。因此,现行征收标准只对乔木林和竹林划分林种,其它地类不划分林种,或者说乔木林和竹林结合林种划分林地类型,其余的直接以地类作为林地类型。

3 实施森林植被恢复费征收存在的问题

用地单位缴纳的森林植被恢复费是在林地现状调查的基础上,先划分地类,后确定林地类型,再按征收标准进行测算。在征收过程中,存在以下问题。

3.1 地类分类粗放

根据《中华人民共和国森林法实施条例》第二条的规定,林地包括郁闭度0·2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。国家林业局《使用林地可行性报告编写规范》(林资发[2002] 237号)、《森林植被恢复费征收使用管理暂行办法》中采用的就是这一林地分类。国家林业局《森林资源规划设计调查主要技术规定》(林资发[2003] 61号) (以下简称技术规定)将林地分为:有林地(乔木林、竹林)、疏林地、灌木林地(国家特别规定的灌木林、其它灌木林)、未成林造林地(人工造林未成林地、封育未成林地)、苗圃地、无立木林地(采伐迹地、火烧迹地、其它无立木林地)、宜林地(宜林荒山荒地、其它宜林地)、辅助生产用林地。规范、办法的地类分类较粗放,不能正确地反映林地现状和性质。

并要求按原林业部《采用森林资源采伐更新作业调查设计规程》(即三类调查)的有关技术标准和调查内容进行,实际工作中这类调查应执行《森林采伐作业规程》(LY/T1646-2005)。

3.2 林种划分不规范

按照技术规定,有林地(乔木林、竹林)、疏林地和灌木林地根据经营目标不同,划分为防护林、特种用途林、用材林、薪炭林、经济林5大林种。按办法的征收标准分析,只对乔木林和竹林划分林种,其它地类不划分林种。实际工作中,一些地方在实施森林植被恢复费征收过程中,与森林分类经营区划混淆,对所有林业用地均划分林种(规划林种或分类经营区划的林种),征收标准偏高,测算结果偏大。

3.3 林地类型划分含混不清

林地类型不仅决定着森林植被恢复费的征收,而且不同的林地类型面积决定着征占用林地的审核审批权限,所以林地类型的划分非常关键。

3.3.1 林地类型划分混乱

关于林地类型的划分,国家林业局《使用林地可行性报告编写规范》(以下简称规范)分为防护林地、特种用途林地、用材林地(含采伐迹地)、经济林地(含采伐迹地)、薪炭林地(含采伐迹地)、苗圃地和其它林地。《森林植被恢复费征收使用管理暂行办法》(以下简称办法)分为防护林林地(重点防护林林地)、特种用途林林地(重点特种用途林林地)、用材林林地、经济林林地、薪炭林林地、苗圃地、未成林造林地、疏林地、灌木林地、宜林地、采伐迹地、火烧迹地。规范中划分7类林地类型,办法中划分12类林地类型;规范中其它林地具体包含哪些地类,不确切。若规范中的林地类型包含办法中的林地类型,则前者其它林地包括后者的未成林造林地、疏林地、灌木林地、宜林地、火烧迹地等几种,由于这些林地类型的植被恢复费征收标准不同,所以规范中的林地类型划分种类不合理。

3.3.2 林地类型概念不清

规范与《占用征用林地审核审批管理办法》(国家林业局令第2号)、《森林法实施条例》第十二条、办法关于林地类型的提法不一致,如“防护林地”与“防护林林地”,“特种用途林地”与“特种用途林林地”,“用材林地”与“用材林林地”,“薪炭林地”与“薪炭林林地”,虽是一字之差,但内涵是不一样的,容易产生歧义。如防护林地,可以理解为以发挥生态防护功能为主要目的的林地,现在可能是有林地,也可能是规划用于营造防护林的无林地;而防护林林地,首先已经是防护林,根据防护林的定义,其地类只能为有林地、疏林地或灌木林地。

3.3.3 林地类型范畴不一致

规范中用材林地、经济林地、薪炭林地均包含有采伐迹地;办法中并没有包含,将采伐迹地单独作为一种林地类型。办法中只对乔木林和竹林与现实林种结合分为防护林林地(重点防护林林地)、特种用途林林地(重点特种用途林林地)、用材林林地、经济林林地、薪炭林林地,其它地类没有与林种结合划分林地类型,直接以地类作为林地类型名称。以规范中的现行林地类型划分,势必对所有林业用地均与林种(现实林种或规划林种)结合划分为防护林地(重点防护林地)、特种用途林地(重点特种用途林地)、用材林地、经济林地、薪炭林地。

3.4 征收标准不尽合理

3.4.1 灌木林地与未成林造林地收费标准不匹配

按技术规定,灌木林地是指“附着有灌木树种或因生境恶劣矮化成灌木型的乔木树种以及胸径小于2cm的小杂竹丛,以经营灌木林为目的或起防护作用,覆盖度在30%以上的林地”。未成林造林地分为人工造林未成林地和封育未成林地,根据征收标准按4元·m-2收取。封育未成林地指“采取封山育林或人工促进天然更新后,不超过成林年限,天然更新等级中等以上,尚未郁闭但有成林希望的林地”,按《封山(沙)育林技术规程》(GB/T15163-2004),对于封育类型为灌木型的无林地,在还没有达到灌木林标准之前,其植被恢复费按4元·m-2收取,而现实地类已经为灌木林地的征收标准只按3元·m-2收取,反而比封育未成林(无林地)地的征收标准低,这就如同未成林地比有林地的征收标准还高,显然,灌木林地与未成林造林地(主要是封育未成林地)收费标准不匹配。

3.4.2 灌木林地征收标准不合理

现行森林植被恢复费征收标准中,对灌木林地的征收标准不尽合理。《森林资源规划设计调查主要技术规定》将灌木林地分为国家特别规定的灌木林和其它灌木林。按照国家林业局关于印发《“国家特别规定的灌木林”的规定》(试行)林资发[2004] 14号文,国家特别规定的灌木林地特指分布在年均降雨水量400mm以下的干旱(含极干旱、干旱、半干旱)地区,或乔木分布(垂直分布)上限以上,或热带亚热带岩溶地区、干热(干旱)河谷等生态环境脆弱地带,专为防护用途,且覆盖度大于30%的灌木林地以及以获取经济效益为目的进行经营的灌木经济林。对于上述生态环境脆弱地带,植被恢复和重建十分困难,能生长灌木林非常不易,其发挥的效益不容忽视,按现行标准的3元·m-2收取植被恢复费极不合理。

4 对策措施

为切实加强林地和林木资源保护,促进森林分类经营和更好地体现以生态建设为主的林业发展战略,实现林业可持续发展,有必要对现行有关政策法规、技术标准和规程规范进行协调处理,以规范和完善现行森林植被恢复费的征收工作。

4.1 地类细分

地类是林地的关键因子之一,是收取森林植被恢复费的重要依据。因此,将国家林业局《使用林地可行性报告编写规范》、财政部、国家林业局《森林植被恢复费征收使用管理暂行办法》中有关林地的划分与《森林资源规划设计调查主要技术规定》协调一致,即林地分有林地(乔木林、竹林)、疏林地、灌木林地(国家特别规定的灌木林、其它灌木林)、未成林造林地(人工造林未成林地、封育未成林地)、苗圃地、无立木林地(采伐迹地、火烧迹地、其它无立木林地)、宜林地(宜林荒山荒地、其它宜林地)、辅助生产用林地8大类。

4.2 林种的确认

如前述,对于有林地、国家特别规定的灌木林地应结合林种收取森林植被恢复费,确定这些地类的林种成为森林植被恢复费测算的关键。按照《中华人民共和国森林法实施条例》(国务院令第278号)第八条规定:“国家重点防护林和特种用途林,由国务院林业主管部门提出意见,报国务院批准公布;地方重点防护林和特种用途林,由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门提出意见,报本级人民政府批准公布;其他防护林、用材林、特种用途林以及经济林、薪炭林,由县级人民政府林业主管部门根据国家关于林种划分的规定和本级人民政府的部署组织划定,报本级人民政府批准公布”。可见林种的最终认定,以各级人民政府批准和公布的为准。

4.3 林地类型细划

林地类型是占用征用林地决定森林植被恢复费的基础,部分林地类型划分是地类与林种的结合,而不是地类与林种的完全结合。根据《森林资源规划设计调查主要技术规定》的地类分类系统,为使《森林植被恢复费征收使用管理暂行办法》与国家林业局《使用林地可行性报告编写规范》的林地类型划分相一致,对林地类型的调整、细划为:防护林林地、特种用途林林地、用材林林地、经济林林地、薪炭林林地、苗圃地、未成林造林地、疏林地、灌木林地、其它林地。对于采伐迹地的林地类型,若在占用征用林地前,蓄意对用材林、经济林、薪炭林进行采伐,使占用征用林地的地类改变为采伐迹地的,应相应地划为用材林林地、经济林林地、薪炭林林地。

4.4 调整灌木地(国家特别规定的灌木林地)征收标准

基于国家特别规定灌木林地的特殊性,在计算征收植被恢复费,应结合林种划分林地类型,林种为防护林(或重点防护林)的,林地类型为防护林林地(或重点防护林林地),按8元·m-2(或10元·m-2)收取;林种为经济林(或树种为经济树种)的,林地类型为经济林林地,按6元·m-2收取。其它灌木林地可直接按3元·m-2收取。

4.5 现行森林植被恢复费征收标准的完善

按照地类细分和林地类型的细划,结合森林植被恢复费征收标准优先按地类,其次按林种(乔木林、竹林、国家特别规定灌木林)测算次序以及结合现实林种征收合理的分析,对森林恢复费征收标准补充、完善列表1

 

参考文献(略)

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