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建设项目征占用林地实行森林生态效益补偿的探讨

2011-08-03 02:32 来源:林业调查规划,2006,31(3)

代永彬1,石胜璋2

(1云南省林业调查规划院,云南 昆明 650051; 2重庆市林业规划设计院,重庆 400060)

摘要:随着我国经济发展的需求,建设项目对森林资源的破坏问题已日益突出,实行森林生态效益补偿成为我国社会经济发展的必然趋势。对建设项目征占用林地实行生态补偿的必要性和可能性进行了分析,提出了补偿的方法。

关键词:征占用林地;建设项目;森林资源;森林生态效益补偿

森林生态效益补偿,是指国家为保护森林、充分发挥森林在环境保护中的生态效益而建立的,通过中央财政或向森林生态效益受益人收取费用而设立的森林生态效益补偿基金,用于提供生态效益的森林的营造、抚育、保护和管理的一种法律制度。

森林是陆地生态系统的主体,具有涵养水源、调节气候、保持水土、净化空气等多种生态功能,森林的这些生态功能可以不通过市场交换而满足公共需求,被称之为超市场的公益性商品。由于这种公益性商品没有市场交换,长期以来,人们一直在免费享受着森林带来的巨大利益。随着社会的进步,人类对自身生活环境的质量越来越重视,越来越关心生态环境问题。1998年4月29日,九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议修改制定了《中华人民共和国森林法》,该法第一次以法律的形式明确规定了森林生态效益补偿基金制度。2001年,国家林业局会同中央财政部选择了11个省区的685个县和24个国家级自然保护区作为森林生态效益补偿基金的试点单位。通过3年的试点,重点公益林得到了有效保护,生态状况明显改善。这是我国探索建立森林生态效益补偿机制的良好开端。2004年,中央政府先期拿出20亿元人民币,对全国2 667万hm2的重点公益林进行森林生态效益补偿,这标志着中国将结束长期无偿使用森林生态效益的历史,开始进入有偿使用森林生态效益的新阶段。

1 建设项目征占用林地缴费规定

根据国家林业局《占用征用林地审核审批管理办法》的有关规定,目前建设项目征占用林地需支付的费用有:林地补偿费、林木补偿费、安置补助费和森林植被恢复费。前3项费用是指建设单位按县级以上地方人民政府统一制定的方案或双方所签订的协议赔付给被占用征用林地(木)单位或个人的补偿(助)费;森林植被恢复费是县级以上林业主管部门按照国家有关规定向占用征用林地单位收取的专项用于林业主管部门组织的植树造林,恢复森林植被,包括调查规划设计、整地、造林、抚育、护林防火、病虫害防治、资源管护等费用。

2 建设项目征占用林地实行森林生态效益补偿的必要性

我国是个人口众多,资源相对不足、生态环境承载能力弱的发展中国家。由于生存与发展的矛盾日益尖锐,部分建设项目无法避免地需要占用林地,必然导致以牺牲生态环境为代价来进行工程建设。长期以来对森林资源的不合理开发利用,使得森林资源遭到极大的破坏,造成了生物多样性降低、自然灾害频繁发生、淡水资源枯竭以及荒漠化加剧等,导致生态环境不断恶化,自然生态系统为人类生存与发展提供服务的功能越来越弱,直接影响了人类的健康和生存空间,严重制约了我国经济和社会的可持续发展。虽然国家投入了大量财力,采取了多种措施来保护和恢复生态环境,如天然林资源保护工程、退耕还林工程等,并取得了举世瞩目的成绩,但由于资金渠道单一、治理投入总量不足,我国生态环境总体恶化的趋势尚未得到根本扭转。当前,生态环境的治理与破坏正处于相持阶段。随着我国社会经济发展的需求,建设项目占用林地,导致森林资源减少已成为一突出问题。根据云南省林业调查规划院的调查数据,在云南省,仅“溪洛渡”、“金安桥”、“小湾”三个水电站的部分工程(淹没区或围堰工程)及“思(茅)小(勐养)”、“罗(村口)富(宁)”、“富(宁)广(南)”

三条高速公路共6个建设项目就占用征用林地5 030·8hm2,采伐活立木蓄积58 056·8m3。

林地是有限的资源,建设项目占用后,它现在和将来所能发挥的生态效益必将终止。一个项目在局部占用或征用数十甚至上百公顷的森林,对生态环境全局不会造成大的影响,但多个项目在不同的区域进行建设,森林资源减少的数量就会积少成多,对生态环境整体的影响就不容忽视了。温室效应就是最简单的例子,它是全球燃放C02数量的成倍增加与森林资源的日益减少两大因素,打破生态平衡而导致的结果。

投资者通过砍伐森林,改变林地用途来进行工程建设,从而获取经济效益和社会效益。但从社会的角度来说,森林资源还具有涵养水源、调节气候、保持水土、净化空气等多种生态功能。建设单位在占用林地的同时,也就损害了公众的利益。许多国家的专家和学者经过多种经济计量方法证实,森林的生态价值远远超过其经济价值。就森林资源的净化空气功能来说,森林能通过光合作用,吸收、固定最主要的温室气体二氧化碳,并将其存储在森林的生物量中。同时,释放出人类生存必不可少的氧气。据有关研究表明,在陆地植物与大气二氧化碳的交换中, 90%以上是由森林植被完成的。森林每生产1t干物质需吸收1·84t二氧化碳,或折合成0·50t碳,可释放1 393~1 423kg氧气。因此,占用林地从投资者的角度看是盈利了,但从社会的角度来看却是亏损的。所以要建立功能完善的森林生态系统,仅靠政府财政投入是难以实现的,需要建立森林生态效益补偿机制,由政府、受益者和建设项目投资者共同出资,才能筹备足够的资金投入森林生态环境建设,实现治理大于破坏,从根本上改善生态环境。

鉴于生态环境问题带来的惨痛教训以及森林在生态环境中举足轻重的地位,森林的生态效益已得到人们的普遍认可。在经济发展过程中,保持生态平衡、保护环境、实现人与自然的和谐与发展已经成为人类社会生存与发展的重要任务。建设项目既然避免不了要占用林地,减少森林资源,所以按“谁受益,谁补偿”的原则,作为林地流转的唯一受益者,必须对其所占用的森林资源进行生态效益补偿。

3 建设项目征占用林地实行森林生态效益补偿的可能性

2004年,我国已经确立中央森林生态效益补偿基金制度,并正式在全国范围对国家重点公益林按每年75元·hm-2进行补偿。这一补偿标准虽然偏低,与森林生态效益的价值相差甚远,但这毕竟是对森林生态效益的一种肯定,也是一个良好的开端。森林生态效益补偿机制的确立,有助于促进资源优化配置,最终实现林业的可持续发展。

根据《中华人民共和国森林法实施条例》第十五条的规定,“防护林和特种用途林的经营者,有获得森林生态效益补偿的权利”。这是从森林分类经营的角度来考虑的。而建设项目占用林地后,林地流转为非林地,也就不存在森林分类经营的问题了,所以建设项目应该对其所占用的,包括商品林在内的全部森林资源进行生态效益补偿。这是利国利民的好事,必定会得到全社会的支持。建设项目都有资金和技术保障,且是在经过可行性研究论证得出有较好经济效益和社会效益的结论后才投资兴建的,项目建成后有较好的经济收益。为避免投资者只顾自身的利益,而把治理生态环境的负担留给国家和社会的现象,应从项目的年利润中提取一定的资金对所征占用的森林资源进行生态效益补偿,使林木所有者得到补偿,有专项资金对生态环境进行修复。这也是缓解经济发展和生态环境之间矛盾的一种切实有效的方法。

4 森林生态效益补偿方法

森林生态服务功能应是生态补偿的重要依据。近年来,国际上对此进行了大量研究,国内学者也运用市场价值法、影子价格法、替代工程法、机会成本法、费用分析法和条件价值法等多种方法对全国及黑龙江、河北、湖南等地方的森林生态系统服务功能价值进行了估算。但由于缺乏统一的量化指标和参数,不同研究结果出现很大的差异。有些搬用国外的标准,与我国社会经济现状脱节,出现以天文数字计的生态效益和无人买单的矛盾现象。鉴于此,建设项目征占用林地如何进行生态补偿呢?笔者提出以下补偿方法:

(1)以立法的形式把占用有林地、疏林地、灌木林地的建设项目纳入生态效益补偿征收对象,做到森林生态效益的补偿有法可依,有法必依。

(2)由于森林生态功能机理的复杂性和征占用林地建设项目的特殊性,为避免重复,用涵养水

源、固碳和制氧3个森林植被的主要生态功能来作为生态补偿的计量指标。计算方法如下:

涵养水源价值(Vk) =Tk×P×S×(1-k)×10 000÷1 000

Tk─当地城镇居民生活用水供应价格(元·t-1)

P─当地年均降雨量(mm·a-1)

S─森林面积(hm2)

k─森林植被截留率

固碳价值(Ve) =Te×M×b×de×(1+a)

Te─当地碳的市场价格(元·t-1)

M─蓄积年净生长量(m3)

b─木材绝干比(t·m-3)

de─森林生产1t干物质需吸收CO2折合成碳的数量(t)

a─枝丫和树根部分与干材蓄积的比值

制氧价值(Vo) =To×M×b×do×(1+a)

To─当地医用氧气的市场价格(元·t-1)

do─森林生产1t干物质所释放的氧气数量(t)

另外,由于森林植被的结构复杂多样,生态功能大小不一。因此,可用补偿系数来代表森林植被生态功能的大小,然后根据各功能补偿系数,用上述公式来计算建设项目征占用林地的生态效益补偿费。补偿系数可按地类、郁闭度等级、林(龄)组等来确定。如:在计算森林植被的涵养水源价值时,把乔木林近、成、过熟林中郁闭度等级为密的补偿系数确定为1.00,郁闭度等级为中、疏的补偿系数分别确定为0.95和0.90。在确定具体的计量指标参数和补偿系数时,要结合当地的社会、经济、环境等条件认真分析核定,并充分考虑到被征收投资者的经济承受能力。生态补偿费可以一次性交清,也可在项目投产后从每年的利润中提取一定比例的资金进行交纳,但必须在经营期内交清全部的生态补偿费。扶贫工程、农村“三通”工程、农田灌溉工程和森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施可免征补偿费。

(3)建立健全征占用林地建设项目生态补偿资金管理办法和制度,并结合实际情况,制定实施细则,确保补偿资金管理制度化、规范化。

(4)征占用林地建设项目生态补偿费由各级人民政府的林业行政主管部门负责征收。征收的森林生态效益补偿费,由省、县、林木所有者按1: 1:8的比例分配使用,主要用于生态环境的修复及其管理。省、县部分纳入地方补偿基金分级管理和使用,统一计划、统一调配。森林生态效益补偿费的征收、使用和管理,由同级审计,财政部门和上级林业主管部门共同监督。

建设项目征占用林地实行森林生态效益补偿,为我国林业生态环境建设提供了强有力的政策保障和资金支持,为实现森林生态环境的保护和社会经济的发展注入了新的动力,符合我国的可持续发展战略。通过补偿基金,森林资源可得到有效的培育和保护,并充分发挥其自我调节功能,对促进我国环境资源的改善,提高人民生活质量有着极其重要的作用。此外,建设项目征占用林地实行森林生态效益补偿,可缓解经济发展和生态环境之间的冲突,保障我国经济、社会和环境和谐发展。

参考文献:

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[5]张佩昌,周晓峰,王凤友.天然林保护工程概论[M].北京:中国林业出版社,1999.

[6]张美华.生态林业补偿问题初探[J].生态经济,2001,(4).

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