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征占用林地补偿标准探讨

2011-07-28 02:35 来源:林业勘察设计,2007(1)

张连金1,杨英自2,陈平留1

(1.福建农林大学林学院,福建福州,350002; 2.南平市延平区林业局,福建南平,35000)

摘要:对林地进行补偿是征占用林地制度的一项重要内容,补偿标准的确定具有十分重要的理论和现实意义。文章阐述了影响林地补偿标准的因素,并对我省目前补偿标准进行分析,提出了发挥市场调节作用、分类经营、细化补偿及建立与完善价格评估体系等建议。

关键词:征占用林地;市场机制;补偿标准

林地资源是森林资源的一个重要组成部分,也是森林资源赖以存在的物质载体,因此林地资源的持续利用对于森林可持续经营具有重要意义。近年来,一方面经济的发展使征占用林地现象日益普遍;而另一方面产权制度的改革、经营主体和方式的变化、分类经营的实行及林业政策及国家的大力扶持使林地效益显著,原有征占用林地补偿标准渐渐难以适应这一变化。必须根据森林的经营特点,按照市场经济规律拟定一个更为合理的补偿标准,从而保障林农及森林经营者的利益,实现林地的持续利用。因此,征占用林地补偿标准是一个值得进一步探讨的问题。

1影响征占用林地补偿标准的因素

1.1地区经济发展水平

不同地区,由于制度、技术、经济结构、产业结构、产品结构和区域结构不同,使得其经济发展水平不同。经济发展水平的不同,使得其交通运输条件和地区人民的生活水平有所不同,而交通条件的便利程度直接影响林地经营的成本和收益的高低,当地人民的生活水平则影响着人们对于森林效益的不同支付意愿值,进而影响到林地补偿值。因此,地区经济发展水平是影响林地补偿标准的基础因素。

1.2林地供求关系

林地是不可再生资源,对一个地区、一个国家甚至整个地球而言,林地都是有限的。随着人口的增长、工业的发展、城市的扩大及人类对环境质量要求的提高,林地的有限性与稀缺性日益突出。而在市场经济条件下,林地的商品性经营又决定了它必然要遵循价值规律。因此林地价格受供求关系的影响而上下波动。而根据市场的公平交易性原则,使得林地补偿标准必然受林地价格波动的影响,由此可见,林地的供求关系是影响补偿标准的又一因素。

1.3征占用林地的地类

根据我国森林可持续经营发展战略的要求,我国实行林业分类经营,相应地林地也被分为商品林与公益林两大类进行经营。由此而产生了不同林地地类因其商品经济效益与生态公益效益间的巨大差异,使得不同林地地类的市场价值也截然不同。根据补偿等价的原则,不同地类的补偿标准也相应的有所不同。

1.4林地征占后的用途

目前所发生的林地征占用现象,多数以转变林地用途为主。根据市场公平原则,一旦林地用途发生转变后,其价值主体就不再仅是林木生产的价值,而是其转变用途后的预期效益。综观世界各国目前对于转换林地用途补偿的标准来看,无不体现了对于林地进行公平及完全补偿的原则。我国现已加人WTO,正处在与世界接轨的时期,因此,国外对于改变用途的林地的合理补偿值得我们借鉴与参考。

1.5被征占用林地的质量

林地质量不仅包括立地质量,还包括经济质量。林地立地质量的好坏直接决定了其上森林植被的生产状况,进而影响着其直接的经济物质产量,而林地经济质量的优劣则通过其对生产成本的影响而间接影响其市场经济效益,传统地租理论中对于绝对地租与级差地租的描述也充分体现出这一点,因此在考虑林地征占用补偿时,也应充分考虑林地自身立地质量与其经济质量的差异。

2现有征占用林地补偿标准与存在问题分析

2.1现有征占用林地补偿标准

我国现有征占用林地补偿标准主要源于《土地管理办法》,对于土地补偿的规定主要包括林地补偿、安置补偿和林木补偿三部分。①林地补偿费:经济林林地,按水田补偿费的60%-70%补偿;宜林荒山荒地(不含迹地)、暂未利用地,按水田补偿费的巧%补偿;其他林地,按水田补偿费的40%补偿(水田补偿标准是按当地(镇、乡)同类土地征用前三年平均年产值8.5-10倍补偿)[4]。②安置补偿费:经济林林地按该土地被征占用前四年平均年产值的3-5倍补助;果园和其他经济林地不得低于同类土地前四年平均年产值的3.5倍;其他林地按林地补偿费的50%补偿。③林木补偿费:用材林中的幼林按造林工本费的2倍补偿,中龄林按成熟林单位面积产值的40%-60%补偿,成熟林按其单位面积产值的30%补偿;竹林按产值的2倍补偿;果树和其他经济林按征占用前四年平均年产值的2-7倍补偿,但果树未产果的,按工本费的2倍补偿;已产果的,应当根据果树的生长周期和树势的盛衰,按其产值的4-7倍补偿;特种用途林、防护林按用材林同类林木标准的4-7倍补偿;薪炭林按用材林同类林木标准的40%-60%补偿。

从上述三个主要补偿费用来看,林地按照当地同类水田产值的百分数来补偿体现了区域经济发展水平和地类对补偿标准的影响,林木和安置补偿按照现行收益能力或成本的倍数给予补偿,按照收益能力或者成本来确定,实际上是收益还原法的运用,思路是正确的,具有一定的合理性。它对于我国计划经济时期的林地征占用具有一定的指导作用,对林地的保护具有积极的作用,为实现森林资源的可持续利用提供了有利的条件。

2.2现有征占用林地补偿标准存在问题分析

上述补偿标准尽管存在一定的合理性,并具有保护林地的积极意义。但由于此标准是在计划经济时代林地效益低下的情况下制定的,仍存在一些问题,如没有把征占用林地看成是一种市场交易行为、林地的稀缺性也没有得到很好的体现、征占后的用途改变了,增值部分也没有得到充分体现。而这些问题给补偿标准的合理性带来一定的影响,需要进一步分析。

2.2.1补偿标准的非市场化运作

征占林地中不同利益主体对补偿标准或成本的预期,取决于人们对林地市场价格的认知程度,而合理、公平的补偿无论在买方还是卖方看来,都应该是“合理的市场价值。现有补偿标准是以当地同类水田的产值为依据制定的,这种补偿只与农作物的产量和价格有关,然而近年来林地的收益率明显超过农地,农地的产值远低于林地。因此,该补偿标准没有体现林地及林地市场因素的影响,是非市场化的运作。

2.2.2补偿标准未能体现公平交易原则

林地被征占用使农民拥有的林地资源消失了,无法从林地上获得生存资料,生存成本也就相应提高。从公平交易的角度,农民让渡林地就要获得一个与林地等效用的补偿。根据经济学原理,这个等效用的补偿应该是农民将其投人林地的生产要素转投其他领域可能带来的最大收益—机会成本。由于林地的差异性比农地更加明显,导致其机会成本也相差很大,而现行补偿标准仅根据农地的差异来对其补偿,没有考虑林地本身的巨大差异,没有体现市场经济条件下的公平交易原则。

2.2.3补偿标准未包含林地增值收益

在我国林地征占用,不仅是林地产权发生转移的过程,更是林地用途发生改变的过程。林地经征占用后,其用途的改变通常会导致地价的提升,但是现行补偿标准却没有考虑这部分增值。根据马克思地租及其分配理论,当林地被征占用后,由于林地的位置差异、国家规划和经济投资造成林地增值,这种增值构成地租中的级差地租Ⅱ,按照其分配理论,这部分应该归林地所有者、林地投资者和国家共同所有,并按照合理的比例进行分配。

3征占用林地补偿标准的建议

3.1遵循市场价值规律,充分发挥市场调节作用

随着我国市场经济体制的建立和逐步完善,市场机制将成为资源配置的主要手段,而林地作为一项重要的自然资源也不例外。征占用林地的过程是林地的供给和需求相互满足的过程,供求关系是市场的基本法则。林地是重要的生产资料,其价格的形成机制有其特殊性。在市场经济条件下,市场价格随市场环境而变化,这就要求我们确定林地补偿标准时,要以市场为平台进行运作:根据林地资源的特性,充分考虑林地市场的供求关系及其变化趋势,不仅仅着眼于林地收益,还要根据经济社会的发展变化、物价指数、人民生活水平指数等影响林地市场价格的因素,充分发挥市场资源配置与调节作用,来制定征占地补偿标准调整系数。

3.2分类经营,细化补偿

长期以来,由于历史和传统体制的影响,林地生产方式单一,经济效益低下,征占用林地补偿标准较笼统。在市场经济条件下,现代林业发展要求利用各种技术措施进行分类集约经营,提高经济效益,从而提高其价值,并取得了一定的成效,这使得其补偿标准越来越不适应经济发展的要求。再加上林地类型多样,情况复杂,只根据地类对林地进行不同补偿,不能全面地反映林地的特点。因此,有必要根据林地其它特点,对其标准进一步进行细化,做到不同地类、不同地位和地利等级、不同区位等级甚至不同林种有不同的补偿标准,为林地征占用工作的顺利开展提供依据。

3.3建立与完善价格评估体系

对林地进行评估始于西方资本主义国家,被用于林业经营中,如林地的拍卖、流转及抵押贷款等方面,并形成了一整套评估制度,为征占用林地评估提供了一个良好的基础。但是目前的理论和技术方法还不够完善。因而,应加快建立一套专用的价格评估体系,在林地被征占用前,由专业的评估机构对其进行充分的调查,并考虑各影响因素,最终由评估师对其作出客观、科学的评估。目前,征占用林地的评价是一个非常复杂的价格评价体系,原因是被征占用的林地其用途发生了改变,其转用将带来更多的预期收益.再加上其中还涉及其他补偿费用的核算。因此,要实现征占用林地补偿标准的公平、合理,就必须建立和完善价格评估体系,选择合适的评估方法.使之规范化与法律化。

3.4加强林地理论与科学研究

必须加强林地理论和科学研究。把影响林地补偿的各种因子结合起来,形成一整套林地理论体系。如把影响林地立地质量的各因子进行数量化,编制地位等级表;利用林地资源调查结果和航天、航空影象,确定地类并进行档案管理;确定地域系数及物价指数;深人学习地租理论及林地和林木评估的方法等。加强对这些理论的学习和研究,对推进征占用林地工作顺利进行,保障林地所有者的合法收益,保护林地资源等有很大的作用。此项研究还能为林地评估提供更为准确的依据,使补偿标准更具合理性与科学性。

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