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关于征占用林地经济补偿办法合理性的探讨

2011-07-28 02:34 来源:贵州林业科技,2006,34(2)

吴 霞,姚祖岩

(贵州省林业调查规划院,贵州省森林资源管理站)

摘 要:本文以征用占用林地为例,列举出补偿应包括的主要内容,林地补偿与区域区位、补偿基数、补偿倍数等几个关键因素之间的关系等,提出了增加林地补偿合理性的一些思路。

关键词:林地;补偿;探讨

建国以来,随着国家土地政策的调整,我省林地管理政策大体上经历了以下三个不同的历史时期:

(一)自主管理与开发时期。即1950年6月《中华人民共和国土地改革法》颁布实施开始,一直持续到1984年9月《中华人民共和国森林法》出台前的30多年时间。这个时期几经转变,逐步明确林地权属为国有和集体两种形式,并确定了林地所有者具有相当程度的自主处置权,尤其是集体林地,基本上由集体组织自主决定开发与利用,林地资源处于自主无序、盲目开发的状态。

(二)立章建制时期。自1984年9月《中华人民共和国森林法》颁布实施到2003年9月《贵州省林地管理条例》颁布实施前,历时近20年,逐步完成了我省的林地管理与执法体系的建立与完善,不论是集体的还是国有的林地资源均纳入法律、法规及制度的管理轨道,非法占用和改变林地用途改变的行为逐年减少。与此同时,从根本上规范并理顺了林地管理体制,林业部门林地管理的法定地位及林地保护的职责任务得到确立和巩固,对我省林地管理起到了积极的推动作用。

(三)依法有偿使用时期。林地有偿使用随着《贵州省森林条例》、《贵州省林地管理条例》、《贵州省征占用林地补偿费用管理办法》等法律法规和规章制度的不断完善而得到逐步落实,我省于2000年正式启动,至今仅6个年头,但成效显著。它是在国家实施西部大开发战略背景下,以公路、铁路、水利、电力等一系列大中型项目建设依法办理征用占用林地手续为驱动力,率先打破了林地“无偿使用”的旧观念,确立了依法有偿使用林地的新观念,林地管理工作取得历史性突破。加之各级林业部门林地执法力度逐年加大,对违法犯罪行为查处日趋严厉等因素,我省林地资源开始从无序开发走向规范开发、从无偿使用走向有偿使用的根本性转变,实现了林地资源使用管理的一次跨越。

征用占用林地补偿是林地有偿使用的具体方式之一。几年来,通过使用林地可研报告编制、审查和使用林地申请审核审批,以及违法征占林地案件查处、林地补偿监督检查和指导等工作的开展,为林地所有者获得应有的补偿创造了良好条件。同时,由于补偿工作的真正落实和兑现,对广大群众起到了较好的教育和带动作用,得到了他们的理解、支持和配合,进一步调动了他们的积极性,增强他们爱护、保护林地的意识,为切实维护林地、林木所有者的利益,建立健全规范的林地管理秩序创造了良好的环境,使有偿使用林地的政策深入人心。

1 林地补偿主要内容与兑现方式

国家和我省林地管理的有关法律法规和政策明确规定,对确需征占林地的勘查、开采矿藏和各项建设工程,必须由用地单位和个人依法办理林地使用手续,并缴纳森林植被恢复费,按时支付林地补偿费、林木补偿费和安置补助费。因此,上述四项补偿费用构成了我省征用占用林地补偿的主要内容。

1.1 森林植被恢复费

森林植被恢复费属于政府性基金,按照国家规定征收,专门用于林业主管部门和森林经营单位造林营林、恢复森林植被。实施这一举措有两个目的:一是用于营造及恢复森林植被,可保证森林资源和森林覆盖率不减少;二是可对用地单位进行经济约束,即利用经济手段宏观调控林地的灭失或逆转规模和数量,有效促进林地资源保护和合理开发利用。

1.2 林地补偿费

林地补偿费是用地单位和个人对因被征占后,造成林地所有者或使用者不能继续开展林业生产,或者局部造成林业生态环境一定程度损失和破坏的一种经济补偿。林地补偿费需由用地单位或其委托的机构支付给林地所有权人或者使用权人。

1.3 林木补偿费

林木补偿费是用地单位和个人对因被征占后造成林木所有者或使用者需要迁移、砍伐被征林地上的林木,给与一定程度上的林木损失补偿。林木补偿费需由用地单位或其委托的机构支付给林木所有权人或者使用权人。

1.4 安置补助费

安置补助费是用地单位和个人对因被征占后,造成赖以生活的农业人口需要重新安置而进行的一种必要的保障基本生活水平不受影响的补助。安置补助费视安置工作的组织情况不同,可支付给农村集体经济组织或村民委员会、安置单位、被安置人员个人,或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。

2 影响林地补偿合理性的几个关键要素

2.1 区域区位

区域区位包括生态区域和地理区位两个方面,它是衡量林地价值的一个关键因素。

一是生态区域,主要是指我省实施森林分类区划界定和国家实施天然林保护工程规划,林地所处的区域位置。即重点公益林区、一般公益林区和商品林经营区。它体现了林地生态价值和生态重要性。

二是地理区位,是指按照我省城镇建设规划,林地所处的地理位置。主要包括城市、城市规划区和非城市规划区三个区位,它体现了林地经济价值和社会价值。

区域区位问题非常重要,是确保我省林地有效保护和合理开发的重要措施,从某种意义上讲,它不仅仅是一个涉及林地补偿合理性的技术、经济层面上的问题,它还是一个政治层面上的问题。我省规定,各类林地地类划定为国家公益林的,应当按照国家重点防护林规定的标准收取森林植被恢复费,划定为地方公益林的,应当按照防护林规定的标准收取森林植被恢复费。征占用城市以及城市规划区内的林地,森林植被恢复费按照规定标准2倍收取,林地补偿费和林木补偿费应当在该地区非城市规划区的同类林地和林木标准的基础上,乘以2~10倍予以补偿。这些政策都高度体现了林地区域区位的重要性,不容忽视。

2.2 补偿基数

土地年产值是我省现行征用占用林地的补偿基数,其中旱地年产值与林地年产值较为接近,是测算林地补偿费的基本单位。我省当前征用占用各类林地的林地补偿费,均采用旱地年产值乘以该类林地相应的补偿倍数来确定。

林木的补偿基数,则视林种而定。如用材林主要以木材产值或造林、抚育、管护投入为基数;特种用途林、防护林以中、近熟的用材林木材产值为基数;经济林则以年度收益为基数等等。

安置补助的基数,是按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征林地数量除以征地前被征林地单位平均每人占有林地的数量计算。

补偿基数是对林地、林木进行补偿和计算人口安置补助的基础,其采用合理性对测算林地、林木相关补偿和安置补助的准确性起到至关重要的作用。

2.3 补偿倍数

补偿倍数是调整林地、林木补偿及安置补助的重要指标,它是根据林地属性、生产力、类型的不同,结合林木经济产出能力的差异、安置人口的基本生活水平高低综合考虑而确定的。通过补偿倍数进行一定幅度的调整,达到对各类林地、林木补偿和移民人口安置补助相对合理的目的。

林地区域区位、补偿倍数与补偿基数“三位一体”的有机结合,构成了我省现行林地、林木经济补偿和安置补助的测算依据,成为我省征占用林地工作中,指导林地林木经济补偿的主要模式。

3 进一步完善林地补偿制度的思路

3.1 由于现行征地补偿制度主要解决征地中的实物经济补偿问题,但由此引起诸如失地农民的生活保障、子女基本教育等其他方面的社会问题,缺乏相应的考虑。因此,应对当前征地补偿制度作进一步修改完善,改变以一概全的做法。如对被征占林地的失地农民利益保障上,国家和省需在社会劳动保障、义务教育等方面进行政策配套、调整和完善。也可改革现有的经济补偿机制,对基础性、长效性的建设项目,采取林地作价入股、参股的办法,让被征地方以地价入股,按股分红,利益共享,解决被征地移民后顾之忧。

3.2 按照市场经济的要求,调整按补偿基数乘以补偿倍数的办法,采用按评估价或者市场价的方式予以补偿。在补偿费用确定的程序上,要实行公示制度,更多地听取林地和林木所有者及使用者、基层农村组织代表的意见及广大群众的呼声,务必保证公正、公开、透明。

3.3 坚持使用林地可行性报告编制和评审制度,加强包括林地面积、森林蓄积、区域区位、林地类型和林地补偿费、林木补偿费、安置补助费、森林植被恢复费采用标准及测算准确性的审查,充分体现林地价值,确保森林植被恢复费足额征收,保障林地、林木补偿和安置补助测算准确合理性,依法维护林地、林木所有者和使用者的合法权益。

3.4 在补偿补助费用的分配和使用上,要以有利于林地、林木所有者利益保护为主,给集体经济组织的费用应适当减少,使征占林地补偿补助费用能更多的用于生活安置、生产能力的恢复和提高等方面,把因被征占林地造成的风险或困难降到最低限度。

参考文献:

1.邬福肇,曹康泰主编.中华人民共和国森林法释义.北京:法律出版社.1998年8月.

2.贵州省人民政府78号令.贵州省征占用林地补偿费用管理办法.2000年3月20日公布,2004年6月30日修订.

3.周诚.农地征用中的公正补偿.中国经济时报.2003年9月2日.

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