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完善财政资金绩效评价的生态环境绩效指标

2013-01-18 来源:中林评估

日前,北京中林资产评估有限公司生态景观评估中心主任景谦平博士的一篇《完善财政资金绩效评价的生态环境绩效指标》文章在1月18日的中国会计报中刊出,并被凤凰网财经频道转载。

文章原文如下:

全国多地近日连续出现的雾霾天气,让社会对生态环境又有了更多的关注。而党的十八大报告也首次把生态文明建设提升至与经济、政治、文化、社会四大建设并列的高度,并提出建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。

笔者结合自己的评估实践认为,应积极推进生态环境价值评估,加大财政资金绩效评价对生态环境影响的关注。

高度关注生态环境绩效目标

以国有资本经营预算支出项目绩效评价为例。财政部企业司近日发布的《关于开展2008-2011年中央国有资本经营预算支出项目绩效评价工作的通知》,决定从2013年开始试行国有资本经营预算支出项目绩效评价制度。这是我国自2007年实行国有资本经营预算以来首次对国资预算支出项目开展绩效评价。

笔者注意到,此次试点针对资金使用过程和使用效果进行考核。

由于是首次试点,项目申报和批准时并没有确认绩效目标和指标,有些指标可能在可研报告(或资金申请书、工程经济分析报告)有迹可查,但并不明确,也不系统。

此次试点针对不同类型支出项目的特点,分别制定了不同的具体指标,从资金使用效果而言,其主要评价项目对产业优化升级、资源整合、技术进步、环境改善、社会就业以及提高企业盈利能力、发展能力和上缴税收等的贡献,基本体现了国资预算政府宏观调控的要求。

但是,通过对文件中具体评价指标的分析发现,其在生态环境绩效目标的设定上还存在着一些不足。

现有的指标体系对项目效果的考核指标分为经济效益和社会效益两大类,且仅在“节能减排”项目的社会效益指标中单列了“环境改善或能源节约”二级指标,规定根据环保部门出具的相关证明文件或者项目验收报告等相关文件,定性分析项目运行前后对周围环境改善的程度或者能源节约状况—— —作用明显、作用较好、一定作用、没有作用,并赋予一定的分值。

这一指标体系缺乏可比性、针对性,难以真实、客观地反映项目实施对生态环境的影响。当然,这与项目规划时的经济社会背景有关,但在今后须予以加强和改善。

完善绩效目标和评价指标

调整和完善现有的绩效目标和评价指标体系,强化对项目生态环境影响的评价,是目前迫切需要解决的问题。

绩效目标设定必须前置,在项目酝酿中就要予以高度关注,在项目申报时一并提交,在项目审核时严格把关,要把对生态环境的关注贯穿到整个过程,这样才能推动生态文明风尚的树立,真正把生态文明建设落到实处。

评价指标体系体现绩效目标,完善的指标体系才能客观、公正地反映绩效目标的实现程度。加强对项目生态环境效益的评价,可以考虑从评价指标框架的设计和指标权重的调整两个方面入手。

首先要把生态环境效益评价指标单列出来,赋予其相应的权重,给予其与经济效益、社会效益同等的地位,充分体现生态文明建设的总体布局,把生态文明建设放在突出地位,真正融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。

其次要针对现有的指标体系中生态环境效益评价共性指标缺位而个性指标缺乏针对性的问题加以改善。

共性指标适应于所有对生态环境产生影响的项目,要具有可比性,量纲要一致。通常对生态环境的评价,主要是通过对相关的物理、化学和生物指标考察来加以判断,但这类指标繁多,量纲多样,往往难以全面系统地评价生态环境的状况。

生态环境价值评估手段是解决这一困境的有效手段。生态环境价值评估以统一的货币单位计量和分析生态环境价值,被视为评价生态环境变化、判断可持续发展状况的重要工具,近年来得到了社会各界的关注,并被广泛地实践和应用,取得了良好效果,如应用于联合国千年生态系统评估项目。

学术界目前虽然对生态价值评估还存在一些争议,但都不得不承认其广阔的应用前景,资产评估行业对此也高度重视,设置了专门的研究课题,有望在近期提出更加具有操作性的指导意见。

个性指标要具有针对性,可以针对不同的项目类型、行业特点进行设置,如主要污染物的排放量、资源和能源的节约、温室气体的减排等,客观地体现项目的专项目标。

兼顾共性指标和个性指标

目前绩效评价实践工作缺乏实践,存在很多的不足,但应该不断探索、及时调整、逐步推进。对生态环境效益的评价也是如此。

在初始阶段,共性指标可以作为加分项,仅对可能对生态环境产生较大影响的项目开展评价。随着经验的积累,其可以逐渐过渡为常规评价指标,并逐步向到更多的财政支持项目推广,尤其是生态环境建设项目,如天然林保护工程、退耕还林工程等。实际上,林业生态价值评估工作已比较成熟,具备了实际应用的条件。

为了兼顾共性指标和个性指标,对于生态环境效益的评价也可以独立成章,将项目对生态环境的影响通过定性和定量多种手段进行综合分析和评价,统筹处理,确定其在整体绩效评价中所占的比例。这样可以提高评价的操作性,使其能够更加迅速、有效地发挥导向作用,促进社会各界对生态环境的关注,加大对生态环境建设的投入,推进我国的生态文明建设。

生态环境作为公共资源,被社会各界所共同关注,财政资金对生态环境建设的投入也在不断加大,评价项目的生态环境效益必须加强其透明性,提高其科学性、公正性。一方面应该考虑引入公众参与机制,引导公众参与到项目的设立、执行和绩效评价的各个阶段,全程监督,进一步完善我国的财政管理体制。另一方面通过政府购买服务方式,引入第三方评价,发挥中介机构的独立、公正、公平的鉴证作用,这既可以弥补项目实施单位能力上的不足,节约成本、提高时效,也有利于增强评价结果的公信力和权威性。【作者:景谦平】

相关链接:凤凰网 http://finance.ifeng.com/stock/roll/20130118/7574618.shtml

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