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借鉴国际经验,建立中国碳排放第三方认证核查体系

2013-03-15 04:36 来源:国研网

第三方机构进行碳排放认证核查是国际间减排合作、国内减排监管以及碳市场运行的重要制度安排。本报告介绍和分析了清洁发展机制(CDM)、欧盟碳市场(EUETS)碳排放第三方排放认证与核查机制的国际经验,结合我国碳排放认证市场的现状和问题,提出了我国建立第三方认证核查体系的若干建议:研究制定碳排放第三方核证机构准入制度,培育一批碳排放第三方核证机构;研究制定符合我国国情的碳排放认证核查标准,规范碳排放认证核查的工作流程;构建和完善对碳排放第三方机构的监管体系,加强对第三方机构的管理;加强对碳排放监管的立法,规范碳排放的监管工作;制定企业层面的碳排放监测核算指南,夯实企业碳排放监测核算基础。

碳排放评价是应对气候变化的基础性工作,建立碳排放和碳减排认证认可制度是国际通行做法。国际间的减排合作、国内减排监管以及碳市场运行,第三方机构的广泛参与是不可或缺的环节。我国“十二五”规划将碳强度作为约束性指标纳入。温室气体强度控制、碳排放权交易市场建设是“十二五”应对气候变化的重要工作。然而,我国温室气体减排的长效机制尚未形成,碳排放核算和监管体系还处于起步阶段,特别是我国的认证认可市场处于初级阶段,管理缺位、市场混乱现象还比较突出。在这种背景下,对清洁发展机制(CDM)项目以及欧盟碳市场(EUETS)中第三方认证核查机构应用情况进行研究,并得出对我国的启示,具有很强的现实意义。

一、碳排放第三方认证核查的意义

(一)碳排放第三方认证核查是应对气候变化国际合作建立互信的基础

从国际层面来看,碳减排的“透明度”问题已成为气候谈判的核心问题。根据“巴厘路线图”的要求,发达国家的减缓行动和发展中国家在发达国家资金和技术支持下的减排行动都具有法律约束力,需要按照“三可”(“可测量、可报告、可核查”(MRV))[①参见曹小奇、陈健鹏:“气候变化领域的‘三可’框架和关键问题”,《国务院发展研究中心调研报告》2010年第167号。]原则进行认证。在国际间减排的监测、报告与核查过程中,由于涉及国家主权问题,需要通过独立的第三方机构在一定的规则下对有关各方的减缓(及支持)行为进行认证核查[②比如,CDM项目中,在相应的框架下,出资方需要通过第三方机构对受助国的项目实施情况进行认证与核查。]。第三方机构的认证核查是国际间报告和核查机制中的重要环节,可以提供一个“责任框架”,是有关各方建立互信的基础。

(二)碳排放第三方认证核查机制是国内减排监管体系的重要组成部分

对于发展中国家而言,在碳排放的监管工作中,面对众多的排放主体,政府部门逐一对其碳排放情况进行核查的成本很高,且难以实现。在企业到政府之间的碳排放报告与核查过程中,通过第三方机构的广泛参与,可以降低政府对减排行动的监管成本,提高政府对碳排放监管工作的效率。同时,可以提高政府对碳排放监管的透明度和公信力。

(三)碳排放第三方认证核查是实施碳交易等市场机制的重要制度安排

碳排放权交易作为一种“创建市场”的减排政策工具,与其他交易不同的是,碳排放权“资产”产生的重要前提是人为对碳排放总量进行设定和对排放实体的有效监测[③为了实施一个成功的可交易许可证项目(碳排放权交易),政府必须:(1)测量当前的排放水平;(2)决定计划要减少的排放量水平;(3)从现有的排放量减去计划的排放量;(4)在被管制的污染者之间分配剩余的排放量;(5)持续地监测排放量,确保污染者的排放量没有超过他们的限额。]。其中,不可或缺的环节是必须通过一定的监测与核查制度对排放实体的实际排放量进行有效监测和核查,以确保排放数据的可靠性和可信度。在这个过程中,第三方认证核查机制至关重要,可以确保碳市场的公正、公开。

二、碳排放第三方认证核查的国际经验

(一)清洁发展机制及第三方机构的作用

1.清洁发展机制的流程及第三方机构的职责。清洁发展机制(CDM)[④清洁发展机制(CDM)是《京都议定书》中引入的一种灵活履约机制。由工业化国家(附件I国家)提供资金和技术,在发展中国家实施具有温室气体减排效果的项目,而项目所产生的温室气体减排量则列入发达国家履行《京都议定书》的承诺。]的流程大致是:“设计—审定[⑤审定是指由DOE对照第17/CP.7号决定,该决定附件及COP/MOP的有关决定所规定的对清洁发展机制合格性的要求,根据清洁发展机制项目设计书(CDM-PDD),对项目活动进行独立评估的过程。]—注册—监测—核查[⑥核查是指由DOE定期独立评审和事后确定已登记的CDM项目活动在核实期内产生的,经监测的温室气体源人为减排量。]—签发CERs”(见图1)。在这个过程中,第三方机构(指定经营实体,Designated Operational Entity,DOE)在审定和核查两个环节开展认证与和核查工作。通常,为了保证第三方机构的公正性,一个CDM项目的审定环节和核查环节必须由不同的第三方机构来完成。DOE在CDM项目运作过程中非常关键,它直接决定了一个CDM项目能否成功注册、产生的温室气体减排量能否获得签发及以及签发量的多少。

2.第三方机构(指定经营实体)有非常严格的准入标准。要成为清洁发展机制的指定经营实体,必须要符合相应的条件并经过CDM执行理事会[⑦执行理事会(EB)负责监管CDM的实施,并对成员国大会负责。执行理事会授权独立组织对申报的CDM项目进行审查,核实项目产生的减排量,并签署减排信用文件证明使这些减排量成为“经核证的减排量”(Certified Emission Reductions,CERs)。执行理事会的另一个关键任务就是维持CDM活动的注册登记,包括签发新产生的CER、为征收的用于适应资金和管理费用的ER建立管理账户,为每一个CDM项目东道国的非附件I国家注册一个CER账户并予以定期管理。执行理事会由10个专家组成,其中5个专家分别代表5个联合国官方区域(非洲、亚洲、拉丁美洲、加勒比海地区、中东欧、OECD国家),1个专家来自小岛国组织,2个专家来自附件I国家,2个专家来自非附件I国家。](EB)的认证,并最终由《联合国气候变化框架公约》的缔约方会议(COP/MOP)指定。根据《马拉喀什协定》[⑧2001年10月29日至11月9日,在摩洛哥马拉喀什举行了《联合国气候变化框架公约》(简称《公约》)第七次缔约方会议(COP7),会议达成了一系列关于落实《京都议定书》的一系列文件,称《马拉喀什协定》,自此CDM项目有了明文作业规定(即17/CP.7)。]附录A的要求,一个经营实体申请成为指定经营实体,应符合以下条件:(1)属于法律实体(或为国内法律实体或为国际组织)并向执行理事会提供此种地位的证明材料;(2)雇用足够的人员,这些人员具备必要的能力,能够在一名负责的资深行政人员的领导下,行使与所从事的工作的类别、范围、工作量有关的审定、核查核证职能;(3)具备开展活动所需的经费、保险和资源;(4)已做出了充分的安排,能够处理其活动引起的法律责任和债务;(5)已制定了行使职能所需的成文的内部程序,包括组织内部职责划分程序以及申诉处理程序,这些程序应予公布;(6)具备或可以掌握行使清洁发展机制方式和程序及COP/MOP有关决定中明确规定的职能所需的专门知识,具体而言熟悉和了解有关规定[⑨包括:(1)有关清洁发展机制运营的方式、程序和指南,COP/MOP以及CDM执行理事会的有关决定;(2)清洁发展机制项目活动的审定、核查核证相关的问题,特别是环境问题;(3)与环境问题有关的清洁发展机制项目活动的技术知识,包括基准线和监测排放量的专门知识;(4)相关的环境审查要求和方法;(5)计算人为源排放的方法学;(6)区域和部门方面的知识。];(7)拥有一个管理结构,从总体上负责实体职能的行使,包括质量保证程序,以及与审定、核查核证有关的所有决定;(8)没有任何关于渎职、欺诈和/或与其指定经营实体的职能不符的其他行为的未结案司法诉讼。

图1 CDM项目开发流程

3.第三方机构(指定经营实体)要遵守严格的行为规范。为了规范第三方机构(指定经营实体)的行为,CDM执行理事会在其第四十九次会议上通过了《监控指定经营实体行为及处理其规范行为的政策框架》,该框架对第三方机构(指定经营实体)违规的行为进行了三个级别的分类[⑩根据《监控指定经营实体行为及处理其规范行为的政策框架》,指定经营实体的违规行为被分为A、B和C三级。级别A是指独立的违规行为,其对审定或者独立核查的影响小而有限;级别B是指违规行为导致对该指定经营实体的审定和核查体系产生质疑,并对该指定经营实体的审定和核查行为产生实质影响,或者对清洁发展机制程序的公信力产生了较小的影响;级别C是指该违规行为威胁着整个清洁发展机制程序的公信力并且严重挑战了CDM执行理事会对该指定经营实体履行能力的信任水平。],并规定了相应的处理后果。对于指定经营实体违规的后果和惩罚则根据其违规的种类和级别的不同而有所不同,违规的后果和惩罚包括:(1)向指定经营实体做出警告;(2)建议委任专门小组进行额外的行为评估;(3)承担要求复审的费用;(4)建议CDM执行理事会进行现场检查;(5)建议CDM理事会暂停其全部或者部分职能。

4.第三方机构(指定经营实体)的工作具有很强的专业性。第三方机构需要采用指定的方法学来进行排放基准线的确定、额外性评价、减排量计算、排放量监测等活动,利用排放企业提供的资料和协助,采用专业的方法来进行监督和审核。第三方机构审定CDM项目所使用的方法学必须是EB已经批准的,项目必须符合指定方法学的所有适用性条件,如果有不合,需要向EB提出申请并且得到批准。根据国际规则,CDM项目主要涉及15个专业领域[⑾分别是:(1)能源工业;(2)能源分配;(3)能源需求;(4)制造业;(5)化工行业;(6)建筑行业;(7)交通运输业;(8)矿产品;(9)金属生产;(10)燃料的飞逸性排放;(11)碳卤化合物和六氟化硫的生产和消费产生的飞逸性排放;(12)溶剂的使用;(13)废物处置;(14)造林和再造林;(15)农业。],各指定经营实体一般涉及其中部分领域的认证活动,每家指定经营实体只是在部分专业领域获得EB的授权。

(二)欧盟碳市场碳排放监管及第三方机构的作用

1.第三方机构在碳排放的报告、核查环节发挥作用。(1)碳排放量的报告流程。在欧盟排放贸易体系[⑿EUETS(European Union Emissions Trading Scheme)即欧盟温室气体排放贸易机制,是欧洲议会和理事会于2003年10月13日通过的欧盟2003年第87号指令(Directive 2003/87/EC),并于2005年1月1日开始实施的温室气体排放配额交易制度。该机制允许将碳排放权作为一种商品在欧盟流通。欧盟委员会根据《京都议定书》为欧盟各成员国规定的减排目标和欧盟内部减排量分担协议,确定了各成员国的CO2排放量,之后再由成员国根据国家分配计划(NAP,National Allocation Plan)分配给该国的企业。]中,每个排放实体必须从其主管机关获得排放温室气体的许可。该许可规定了对于排放实体的排放量进行监测和汇报的要求。经营者必须在每个日历年度后汇报其该年度的温室气体排放量。颁发许可的条件之一就是其经营者有能力对企业的排放量进行监测和汇报。按照2003/87/EC法案的规定,企业在申请碳排放权的配额时,需要在申请报告中制订一份详细的监测计划,提供与监测有关的材料,其中必须要注明监测排放量的方法和频率,有关权威部门会对该计划进行审核,以确保其操作的可行性。

(2)碳排放量的核查制度。欧盟要求企业在每年度结束后,应首先核实和整理排放报告所需要的数据资料,并按照相应的公式完成实际排放量的计算。接下来就是要按照报告规定格式,将计算结果汇总,完成报告初稿。企业完成初稿后并不是直接提交给相关主管部门,而是提交给(获得主管部门资格认证的)第三方核查机构,进入核查程序,以确定企业报告数据的真实性。核查机构完成核查流程后,对排放报告出具核查意见,如果企业的排放报告出现较大的问题,则企业尽快修改报告,再次提交核查;如果核查结果满意,则企业应该将核查机构的意见与排放报告一起在规定的时间提交相关主管部门,接受监督检查和进行备案。

图2 欧盟碳交易体系中碳排放监测、报告、核查流程

资料来源:根据有关资料整理。

2.欧盟对碳排放监测、报告与核查及第三方机构有详细的立法要求。欧盟对温室气体监测统计报告(包括第三方机构在其间的作用)有严格的立法要求。欧盟温室气体监测统计报告法律制度,是由欧盟排放贸易框架下关于监测统计报告的法律规定(主要包括欧盟排放贸易指令Directive 2003/87/EC和链接指令Directive 2009/29/EC,欧盟配额登记条例Regulation No 2216/2004,监测报告指南MRG2004和MRG2007等),以及欧盟监测决定(Decision 280/2004)和欧盟温室气体监测机制运行决定(Decision 2005/166/EC)等相关法律规定共同组成。这些相关法律法规确保了欧盟碳市场的有效运行。

3.第三方核查机构有严格的准入要求和工作规范。欧盟对第三方核查机构有严格的要求。首先,第三方核查机构应有较高的资质条件,具备温室气体监测、计算和测量的水平,以及审核企业相关报告的水平。其次,申请成为第三方核查机构有严格的流程规定,以确保其权威性。最后,第三方核查机构的审定工作必须遵循严格的程序,要对自己的行为负责。

三、中国碳排放第三方认证核查体系存在的问题

(一)第三方机构数量不足,缺乏本土的第三方机构

在项目层面的碳交易(CDM项目)领域,截至目前,我国境内有6家DOE机构获得EB的授权,分别是中环联合认证中心有限公司(CEC)、中国质量认证中心(CQC)、赛宝认证中心(CEPREI)、中国船级社认证公司(CCSC)、莱茵技术(上海)有限公司(TüV Rheinland-China)和香港品质保障局(HKQAA)。由于第三方机构数量不足,特别是缺乏本土的第三方机构已制约CDM项目的开展。

(二)第三方机构能力建设亟待加强,制约项目开展

在项目层面的碳交易(CDM项目)领域,国内第三方机构开发PDD的能力和水平有待提高,表现在:PDD开发机构对CDM的规则尤其是EB的决定了解不透;对专业技术和工业过程的了解有限;经济和法律方面的知识和能力普遍欠缺;英语能力需要大幅度提高;市场开拓能力需要加强。由于能力较差,直接导致国内项目PDD质量不高,导致很多修改和返工;项目审批文件不规范,导致报批出现很多反复;项目名称出错、尤其是英文出错,导致较多返工。

(三)第三方机构相关监管机构缺失,管理体系尚未建立

在项目层面的碳交易(CDM项目)领域,国内对第三方机构的监管不尽完善。《清洁发展机制项目管理办法》规定:国家应对气候变化领导小组下设立国家清洁发展机制项目审核理事会,其下设一个国家清洁发展机制项目管理机构,国家发展和改革委员会是中国政府开展清洁发展机制项目活动的主管机构。这是我国当前唯一关于碳交易的管理机构,其职责仅有三项:审核项目,审议清洁发展机制的规范,审议其他事项。在国内,国家发改委气候司仅仅对CDM项目申请的第二阶段的审核负责,对于其他各阶段没有有效监控。国内大小中介机构充斥着整个市场,却没有一个相对应的规范准则,国家发改委也没有出台相关的咨询认证资质。由于我国低碳认证制度还处在研究建立阶段,碳排放领域的第三方机构管理体系有待建立。

(四)缺乏对碳排放认证认可的标准和规范,制约碳市场建设

我国在“十二五”规划中期间提出碳排放约束性指标,目前对碳排放的监管尚处于起步阶段。在CDM项目领域,我国只是国际规则的被动接受者,主动参与制定CDM方法学等规则不够。国内碳交易处于试点阶段,配额市场尚未开始,自愿市场也只是处于初始阶段。在这种背景下,我国还没有对碳排放核算、认证的统一标准。我国有北京环境交易所开发的熊猫标准,湖南和湖北自行开发的区域性标准,台湾地区有金龙标准等,标准的各自为政必然影响我国碳市场的培育和健康发展。

四、建立我国碳排放第三方认证核查体系的若干建议

(一)研究制定碳排放第三方核证机构准入制度,培育一批碳排放第三方核证机构

研究制定碳排放第三方核证机构准入资质标准,建立准入制度。探索对碳排放第三方核证机构进行分级管理,在准入制度建立的初始阶段要引入退出机制。通过划分认证机构的信用等级,提高认证机构的准入标准,把有不良记录的认证机构排除在外。政府应按照公平、公正、公开和竞争的原则,采取面向社会公开征集、机构自愿申请、专家审核、相关管理部门审定的程序进行资质审定。应该基于专业性、广泛性、一致性、公正性、互动性[⒀专业性:第三方机构需要采用国家指定的排放基准、测量与核算方法,利用排放企业提供的资料和协助,采用专业的方法来进行监督和审核。广泛性:为了保证公平性和竞争性,避免出现一家独大的情况,国家应该主要发展中央政府指定的第三方独立法人机构,同时鼓励各地方政府和民间建立第三方机构,通过严格的资格审查,赋予相关机构监督审核的权利。一致性:为了保证第三方机构对不同地区和部门监督核查口径的一致性,国家需要进一步规范和统一各地区能源统计部门的工作,保证中央和地区能源统计工作的一致性。公正性:第三方机构需要做好监督核查的信息披露工作,公平公正的对待所有的排放部门和企业,及时的更新和完善各部门企业的温室气体排放状况,接受国家部门、其他第三方监管机构企业以及个人的监督。互动性:交易所作为温室气体排放权交易的场所,需要从第三方机构获得相关排放企业经核证的排放信息,从而监督他们的交易行为;第三方机构可以通过交易所实时公布的交易情况,与实际排放情况进行对比,监督相关部门和企业的排放行为。]几方面的考虑来培育第三方机构。

(二)研究制定符合我国国情的碳排放认证核查标准,规范碳排放认证核查的工作流程

加快制定碳排放认证核查规范,编制碳排放认证标准和工作规范,如《温室气体排放认证核查指南》,规范核证机构工作规程。借鉴CDM项目以及欧盟碳市场经验,在碳排放的监测、报告与核查环节中,由不同的第三方机构负责报告与核查,构建碳排放第三方机构之间相互制约以确保其公正性的机制。相关部门对目前各省市开展的碳排放权交易试点要有“统一标准”的考虑。

(三)构建和完善对碳排放第三方机构的监管体系,加强对第三方机构的管理 建立温室气体排放认证监管和协调机构,明确碳排放监管中有关部门的责任。全国温室气体排放认证机构的监管工作应由认监委负责。由认监委等有关部门共同组成碳排放认证工作协调组,统一监督和协调全国的碳排放认证工作。研究制定低碳认证制度,认监委和有关各部门按照规定的职责,逐步将低碳认证监管纳入日常工作范围,在低碳认证工作协调组的指导下各负其责。各地认证主管部门应建立健全碳排放认证监督管理执法机构。

(四)加强对碳排放监管的立法,规范碳排放的监管工作

加快建立和完善以《节约能源法》为核心的碳排放认证认可法律法规体系,依法强化监督管理。抓紧研究制定《温室气体排放监测报告核查管理规定》、《温室气体排放核证机构管理办法》、《低碳认证管理办法》等法规,规范碳排放监管中政府部门、社会中介组织、企业的行为。

(五)制定企业层面的碳排放监测核算指南,夯实企业碳排放监测核算基础

在碳排放的监管中,数量有限的第三方机构也难以对所有排放实体的碳排放情况逐一进行跟踪监测,排放实体做好自身的碳排放监测与核算是基础性工作。借鉴欧盟碳市场中由经营者按照相关标准对排放实体进行监测的做法,考虑到目前国内企业碳排放核算处于起步阶段,现阶段还是主要依靠企业自身对其碳排放进行监测与核算。从完善和“做实”企业能源管理体系入手,夯实企业层面的碳排放监测核算基础。研究制定《企业温室气体排放监测核算指南》,指导并规范企业的碳排放核算报告工作。逐步探索建立企业碳排放信息公开制度。

  参考文献

〔1〕李在卿编著:《温室气体减排与第三方认证》,中国环境科学出版社,2009年6月。

〔2〕中国清洁发展机制基金管理中心、大连商品交易所著:《碳配额管理与交易》,经济科学出版社,2010年12月。

〔3〕焦小平主译:《欧盟碳交易规则》,中国财经出版社,2010年11月。

〔4〕周亚成、周旋编著:《碳减排交易法律问题和风险防范》,中国环境出版社,2010年。

〔5〕曹明德,崔金星:“欧盟、德国温室气体监测统计报告制度立法经验及政策建议”,武汉理工大学学报(社会科学版),2012年第2期。

 

来源:国研网

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