中国生态评估网欢迎您!
中国生态环境损害评估和法律机制专题研讨会

您现在的位置:首页>生态系统知识>正文

关于建立草原生态补偿机制的几点思考

2011-01-24 02:45 来源:中国畜牧兽医信息网

  “保护生态环境、实现可持续发展”是人类紧迫而又艰巨的任务。 草原是我国陆地生态系统的主体,是面积最大的生态屏障,草原生态直接关系到我国生态安全的全局,关系到社会主义和谐社会建设的成效。党中央、国务院高度重视草原保护和生态建设工作,2007年中央1号文件又明确提出要“探索建立草原生态补偿机制”,这是从根本上解决草原生态保护与经济发展的矛盾,促进草原可持续利用,维护草原生态安全的英明决策。

一、建立草原生态补偿机制的必要性

所谓生态补偿应主要包括两方面,一是“受益者付费”,即由政府或具体受益者对实施生态环境保护付出代价者,进行必要的补偿;二是“破坏者付费”,指消耗草原资源或对草原生态环境产生不良影响的生产、开发及经营者对为恢复草原生态环境而支付的补偿。当前,在加快建立资源友好型、环境节约型社会的大背景下,实施生态补偿,建立完善的政策机制十分必要。

(一)生态补偿是保护草原生态环境的必然要求。建立草原生态补偿机制的根本目的就是更好地保护生态环境,实现可持续发展。目前,我国草原生态问题日益严峻,全国90%的天然草原不同程度地退化、沙化、石漠化、盐渍化,呈现出“局部有所改善、整体持续恶化”的状况,草原植被盖度降低,植物种类减少,生物量下降,导致草原生产力大幅下降、沙尘暴频发、水土流失加剧,成为影响我国生态安全的重要因素。通过建立草原生态补偿机制,充分发挥政策的引导和激励作用,有利于调动广大农牧民保护和建设草原的积极性、创造性;有利于推进草原保护制度的落实,更好地协调草原保护与利用的关系,兼顾生态、经济及社会效益;有利于为草原生态保护和建设提供强有力的政策支持和稳定的资金渠道;有利于逐步确立草原资源“利用有价”的理念,规范开发利用行为,营造爱草、护草、重草的良好社会氛围;有利于推动地方各级政府调整草原发展的思路,进一步推进草原生态建设。

(二)生态补偿是实现社会公平的客观需要。建立生态补偿机制有利于调节生态保护背后相关利益者的经济利益关系,促进社会公平。长期以来,草原地区为生态保护的需要,做出了不少的牺牲,放弃了一些发展的机会,草原资源开发利用受控、产业发展受限,在一定程度上影响了农牧民来自草原的收入,也制约了草原地区经济社会的发展。与此同时,另一些地区享受了这种生态保护成果,生活环境不断改善,经济也得到发展。这就造成了发展机会的不均等,导致了区域之间、城乡之间的经济发展不平衡,差距越来越大。在一些地方,由于加强生态保护与人民群众生存发展之间的矛盾难以协调,引发了经济社会问题,以至于一些人质疑生态保护的必要性和紧迫性。长此下去,草原地区就会失去保护生态的积极性、主动性,就无法形成保护与发展的良性循环。建立健全草原生态补偿机制,是对草原地区为保护生态环境所作牺牲的必要回报,体现了社会对生态价值的认可,对他人劳动的尊重,对草原地区的关怀,是实现协调发展、社会公平、建设和谐社会的必要手段,是建设民主政治、责任社会的重要切入点,也是维护和发展最广大人民群众根本利益的具体体现。

(三)生态补偿是促进农牧民增收和草原地区经济发展的重要措施。生存和发展是一切工作的前提,只有保证农牧民不断增收,促进地区经济不断发展,生态环境保护才有真正意义,保护成果才具有可持续性。建立草原生态补偿机制,可以从制度上保障农牧民的生计,在兼顾生态与生计的过程中,达到草原生态脆弱区经济、社会和生态的和谐发展。通过生态补偿,一方面可以部分弥补农牧民因保护草原而减少放牧家畜、实施草畜平衡、开展禁牧休牧轮牧、限制采挖草原野生植物资源等所减少的来自草原的收入;另一方面,有利于合理引导农牧民转变草原畜牧业生产方式,促进农牧民转产专业,不断调整和优化草原地区产业结构,进一步提高生产和经济效益,实现草原地区的长远发展。

二、建立草原生态补偿机制应遵循的原则

(一)公平原则。草原生态环境是公共物品,是人类共同的财富,必须按照“谁受益谁补偿、谁开发谁保护”的公平原则建立补偿机制,通过生态补偿,来体现社会公平。各级政府是保护草原生态环境的倡导者、组织者,也是人民利益的代表者,政府理应是生态补偿成本最基本也是最主要的承载主体。政府通过宏观调控、税收机制、财政转移支付等手段,调整地区间经济利益,加大对草原地区的投入,实现对草原地区的生态补偿,应是现阶段我国实施生态补偿的主要方式。

(二)激励原则。补偿制度的设计一定要能最有效、最大限度地促进草原生态保护。通过制度的实施要形成“保护草原者受益”的良性局面,真正激励全社会以及广大农牧民自觉保护草原生态的积极性。

(三)突出重点。草原生态保护需要进行补偿的方面很多,所涉及的地区和范围也很广,但从现阶段国情看,无论是补偿数额还是补偿范围都不可能一步到位,因此,必须分清主次、突出重点。补偿政策的设置决不能过多、过杂、面面俱到,要突出带有普遍性、根本的问题,设置几项重点补偿政策。要着重针对当前破坏草原、影响草原生态环境的关键因素设置补偿政策。从地区看,当前应着重对草原生态破坏严重区、生态脆弱区和生态关键区实施补偿。

(四)易于操作。我国草原分布广泛、资源情况复杂、利用现状多种多样、生态现状不尽一致。在补偿内容、补偿标准、补偿对象、发放形式等方面一定要更多地考虑可操作性,尽可能地照顾到全局,并适当兼顾个别地区的特殊情况,做到循序渐进、先易后难。

三、补偿政策思考

根据“受益者付费”和“破坏者付费”的理念以及所应遵循的补偿原则,当前应重点建立和完善以下草原生态补偿政策:

(一)工程性补偿。所谓工程性补偿就是从草原保护建设和合理利用的全局出发,加强对草原的工程性建设投入。长期以来,由于对草原重要性认识不足,重利用、轻保护,多索取、少投入的现象非常突出,草原地区投入严重滞后,在草原围栏、人工草地、牲畜棚圈、良种繁育以及水利、交通、通讯、防灾减灾等基础设施建设等方面明显落后,远不能满足草原生态保护的需要,也制约了农牧民增收和牧区经济发展,亟须进一步加大工程建设投入力度。前不久,国务院已经批准了《全国草原保护建设利用总体规划》,该规划明确了今后一段时期我国草原发展的基本思路、主要目标、工作重点和相关措施,还特别提出要加快实施退牧还草、退化草原治理、草原自然保护区建设、石漠化草地植被恢复、草业良种、草原防灾减灾、农区草地开发利用、牧区水利、游牧民人草畜三配套等九大草原建设工程。这个规划是草原补偿政策的具体体现,相关建设工程也非常适合我国草原保护建设的实际,当前最关键的是要加紧组织落实,加快推进步伐。

(二)利用性补偿。利用性补偿主要是指消耗环境资源或对生态环境产生不良影响的生产、开发及经营者对为恢复生态环境而支付的补偿。其实,在《草原法》中已经明确要求征用、使用草原要对草原所有者和承包经营者给予补偿,并向管理部门交纳草原植被恢复费。草原法第三十九条规定:“因建设征用集体所有的草原的,应当依照《中华人民共和国土地管理法》的规定给予补偿;因建设使用国家所有的草原的,应当依照国务院有关规定对草原承包经营者给予补偿。因建设征用或者使用草原的,应当交纳草原植被恢复费。草原植被恢复费的征收、使用和管理办法,由国务院价格主管部门和国务院财政部门会同国务院草原行政主管部门制定。”由此可以看出,这种补偿的法律依据是非常充分的。随着经济的发展,各地开发建设的速度不断加快,因道路建设、矿藏开采、旅游开发和城镇建设等征占用草原的情况越来越多,但由于目前缺乏相关补偿费的具体征收标准,使得这些补偿政策一直无法操作、难以实施。当前,必须按照有关法律规定,加快制定并出台《草原征用使用补偿标准》以及《草原植被恢复费征收使用管理办法》等法规,将这项有益草原保护、有利农牧民增收的好政策真正落到实处。

(三)鼓励性补偿。保障粮食安全和生态安全都是我国重要的发展战略。目前,国家为鼓励粮食生产,保证粮食安全,而实施了种粮补贴、良种补贴等一系列政策。与此相适应,国家也应该为保证生态安全而设立相应的鼓励性补贴政策。目前大家公认,影响草原生态的主要因素是超载过牧,因此,必须建立以鼓励“草畜平衡”为核心的补偿政策。

一是设立“草畜平衡补贴”。就是对合理利用草原、积极减少家畜超载数量、实施草畜平衡的农牧民给予适当的补贴。关于这种补贴,有人认为应按每个牧户实际减少家畜的数量情况补偿,也有人认为应按每个牧户承包草原的植被恢复情况进行补偿,尽管以上方式很好,但根据实际调查,这种方式的实施成本较高、组织和管理难度较大,目前还难以操作。我认为,当前按以下方式进行补贴是比较可行的。

补贴依据:在草畜平衡前提下,以每个牧户承包草原面积为基础,按一定的标准进行补贴。

补贴地区:优先考虑生态地位较高但退化最为严重、生态较脆弱、家畜承载能力低且超载又较突出的草原地区。目前,全国草原的平均载畜能力约为“0.75个羊单位/公顷”,可以此为基准值,对载畜能力低于该数的北方草原作为优先补偿地区,这主要涉及内蒙古、新疆、青海、西藏、甘肃等北方省份的温性荒漠草原、高寒草甸草原、高寒草原、高寒荒漠草原、温性草原化荒漠、温性荒漠、高寒荒漠等草原类,面积约1.5亿公顷,约占全国天然草原面积的37.5%。随着政策的进一步成熟,国家财力的日益增强,补贴的地区范围可以逐步向北方其他地区以及南方石漠化地区扩展。

补贴标准:以目前比较认可的家畜超载36%为减畜的基础,即每公顷应减少0.27个羊单位(0.75个羊单位/公顷×36%=0.27),按每个羊单位经济收益200元计,每公顷折合补贴54元(每亩3.6元)。拟补贴面积1.5亿公顷,每年需补贴资金81亿元。从目前国家的财力来看,每年补贴这个数目应该是可以承受的。

二是将草原纳入农业补贴范围。要保护草原生态环境,减少草原的放牧压力,一个很重要的配套措施就是大力发展人工种草。当前,很有必要在农业补贴政策中,将人工牧草种植和牧草种子纳入补贴范围,实施种草补贴和牧草种子补贴政策。

在补贴政策实施的初期,种草补贴可以重点考虑北方草原区。目前北方有人工种草面积约1000万公顷,由于近年来种粮享受了国家补贴政策,比较效益越来越高,已经直接影响到人工种草的稳定和发展,对草原生态保护不利,对畜牧业发展不利。因而,应该像补贴种粮一样补贴种草,其补贴标准不应低于种粮的补贴标准。

牧草种子像粮食种子一样,都是重要的农业生产资料。无论是人工种草,还是天然草原改良,甚至城镇绿化都离不开牧草良种,因而,有必要对牧草种子进行补贴。牧草种子补贴应重点考虑适合退化草原区开展人工种草和进行草原改良所需要的牧草良种。由于牧草种子的价格较粮食种子要高,因而,其补贴标准应适当高于粮食种子补贴标准,每公斤补贴可确定在20-30元。

(四)其他补偿。近几年各地针对当地的实际情况,积极探索有效草原生态补偿政策,如:为减少冬季草原载畜压力,鼓励出栏,有的地方试行了牲畜出栏补贴;为促进草原生产方式的转变,有的地方对牲畜棚圈建设给予补贴;有的地方实施了草原机械补贴;有的地方推行了草原禁牧休牧补贴;有的地方为彻底解决草原问题积极开展生态移民,并妥善解决移民的生产、生活和发展问题。这些都是很好的政策,也是草原生态补偿机制的重要组成部分,各地要继续不断探索,并及时总结和完善。国家要积极鼓励和支持各地开展建立草原生态补偿机制的探索工作,对于比较成熟、效果较好的经验和做法,要积极推广,并上升为国家政策,从而不断健全和完善草原生态补偿机制。

四、保障措施

建立和完善草原生态补偿机制是一项开创性工作,必须以科学发展观为指导,不断强化各项措施,保证政策落实到位。

(一)加强组织领导。各级政府要把建立健全草原生态补偿机制作为生态建设的有机组成部分,加强组织领导,理顺和完善管理体制,克服多部门分头管理、各自为政、资金分散的现象,加强部门、地区的密切配合,整合生态补偿资金和资源,形成合力,共同推进生态补偿机制的加快建立。要建立稳定的资金补偿和投入渠道,保证补偿政策的持续性。要加强对生态补偿资金使用的管理和监督,提高生态补偿的综合效益。

(二)强化草原管理。草原生态补偿是建立在草原家庭承包、实施草畜平衡、规范草原征占用行为等基础之上的,尤其是实施生态补偿以后若草畜平衡工作没人具体指导,草原载畜情况没人监督检查,则草畜平衡就难以落实,生态补偿就会失去意义,因而,必须要有一支队伍来开展草原生态补偿的有关基础性工作。草原监理机构是《草原法》规定的实施草原监督管理的专门力量,但是,目前草原监理机构还很不完善,监督管理草原的能力还十分薄弱。国家和地方各级政府要高度重视草原监理体系建设,健全机构、充实人员、提高素质、强化能力,尽快形成较完善的草原监理体系,适应建立草原生态补偿补偿机制的客观需要。

(三)健全相关法规。建立草原生态补偿机制从根本上说必须以法律为保障。为此,必须加强生态补偿立法工作,从法律上明确生态补偿责任和各生态主体的义务,为生态补偿机制的规范化运作提供法律依据。应尽快制定和完善草原法的相关配套法规,并尽快出台《草原征用使用补偿标准》以及《草原植被恢复费征收使用管理办法》。

(四)落实草原承包。草原承包不仅是推进草原合理利用、保护草原生态环境的需要,也是建立草原生态补偿机制的关键环节和重要基础。只有落实草原承包,才能准确知道各户的承包面积和家畜情况,从而确定补偿标准。目前,我国不少地方草原承包工作还不够落实,尤其是到户情况较差,这将严重制约补偿制度的具体实施。因此,要加快草原承包步伐,国家应尽快对草原承包出台专门性的文件,指导各地加快落实和完善草原承包。

(五)摸清草原底数。我国已有20多年没有开展全面的草原资源与生态调查工作,而这期间正是草原开发利用强度最大、资源和生态变化最快的时期。目前,草原面积不清、利用情况不明、生态基况模糊、草原属性不定、统计口径不一、数出多门,势必会影响补偿政策的落实。因此,很有必要开展一次全国性的草原调查工作,充分利用现代科技手段,整合各方技术力量,彻底摸清全国草原的资源与生态现状,为实施生态补偿奠定良好的基础。

    共0条信息,当前显示1-30条,共1页
    • 昵称:
    • 内容:

生态评估网 www.shengtaipinggu.com 北京中林资产评估有限公司主办
E-mail:slpg@zhl-cpv.com 京ICP备11002898号-1 京公网安备11010102000247号
技术支持:迅脉互联